2021-4-9 | 经济相关
（一）赞同与支持论
１．在学界。高海燕认为“土地财政”是房价居高不下的重要推手；刘维新认为“以地生财成为房价上升的推手已是不争的事实”；孙波和李惠认为，房价真正大幅攀升是在土地使用权出让的“招拍挂”制度实行之后；周天勇认为，“招拍挂”制度已成为房价上升的一个深层次推动因素；王岳龙通过计量研究得出了“土地招拍挂使得房价整体上升了１３．２个百分点”的结论；董加斌和王祖山认为，高房价会引起对土地的需求增加甚至供不应求，反过来又推动地价上涨；周彬和杜两省认为，“土地财政”必然推高房价，而房价攀高又成为激励地方政府推动地价上升的内在动力，如此形成一个恶性循环。
２．在业界。房地产商不仅高度认同“土地财政推高房价”说，而且利用各种机会与媒介熏染这种论调，如潘石屹认为“不彻底改变‘土地财政’，控房价只是扬汤止沸”；任志强认为，房地产利益的近七层落入了政府腰包，他坚信“招拍挂”是土地价格暴涨的根源；王健林认为“拍卖制度简单公平但是却推高了房价”。３．主流媒体更是站在了讨伐“土地财政”的第一线。如新华社从２０１０年３月２８日到４月２日，一连六天发表“新华时评”，矛头直指地方政府，痛批当前房地产市场的根源所在———“土地财政”以及腐败所酿生的高地价高房价。
（二）简单评述
我们认为，学界对“土地财政”实质的认识还不够全面、深刻，甚至还存在偏颇；业界出于自身（既得）利益，其观点不值得信任；作为当事人和最大的既得利益者，政府过多地为自己辩解恐怕会招致更多、更猛烈的抨击，何况从理论上撇清“土地财政”与房价上涨关系并非政府部门之长项。总之，“土地财政”与高房价的关系远没有撇清。
（一）“以地生财”动机
１．政绩诉求推动“以地生财”。政绩诉求主要是官员的政治荣誉和晋升需求，尤其是后者，有观点甚至认为“地方政府及主要官员的政治激励是推动中国经济增长的主要原因”。无论是ＧＤＰ总量增长，还是速度提升，都离不开地方财力支撑，至于民生福利，更需要财力支持，更不用说作为地方首长的“一号工程”的“维稳”工作。２．财政压力迫使“以地生财”。财政体制，尤其是分税制改革几乎把地方财政逼上了绝路，想方设法增加本级财力成为各级政府无奈的选择。无疑，“土地财政”使濒临绝境的地方财政见到了一丝希望，甚至成为地方财政和地方政府运行的“救命稻草”。所以，有观点认为，正是分税制改革导致的财权与事权不对等将地方政府逼上“土地财政”“绝路”。这样看来，地方“以地生财”既有内在动力，更有外在压力，它反映了地方政府对土地出让收入的过度依赖状态，从某种程度上说，地方“以地生财”实属无奈之举。正如“君子爱财，取之有道”，只要“以地生财”在法律框架内进行，“土地财政”就无可指责。
（二）“以地生财”的方式与手段
１．依仗公权力，地方政府几乎可以获得任意多的生财之地。从理论上讲，城市土地建设用地，尤其是增量土地都来源于农村。事实上，从上世纪末以来，我国新增城市建设用地的８０％以上都来源于农民集体土地，因而，政府要想在农村获得尽可能多的生财之地，不仅要设法突破农村集体产权“保护壳”，同时还要突破政府自身的土地管理政策。（１）面对全民产权的侵蚀，农村集体产权毫无自我保护能力。我国《宪法》规定，政府出于公共利益的需要可以征用农村集体土地，而什么是公共利益，主要由政府来界定（列举）。由于监督机制虚化、弱化，加上内在利益的驱使，地方政府完全可能泛化公共利益边界，即使是商品房开发也可以说成是公共利益需要。有资料表明，截至２００７年底全国征地用途中仅有２０％的土地用于公共利益，另外８０％是商业性开发。（２）政府要突破自己设定的政策界限更不是问题。就同级党政而言，换一任领导换一套思路与做法，与之相配合的是《规划》变更、基本农田移位和耕地占用掩饰，如福建福鼎的“无根树”丑闻。甚至不需要造假和掩饰的直接违法行为在全国都不胜枚举，地方政府土地违法违规占比达到７０％以上。在政府的上下层级之间，挖墙脚更是司空见惯，比如城乡建设用地“增减挂钩”试点中的减好地、多减地和增劣地少增地等，仅在２００６—２０１０期间，全国就有１６５３万公顷上好的耕地被边远、劣等地置换（指标飘移）成了城市建设用地，其中大部分是工商业和商品房建设用地。２．同样依仗公权力，地方政府几乎可以以任意低的价格获取生财之地。《宪法》规定了征用农村土地的前提是“一定”补偿或者“合理”补偿，但“一定”与“合理”的标准主要是地方政府来主导确定。最好的结果也就是按法定标准补偿，而这个标准早已被严重压低，既不符合市场法则，也不符合经济现实，直接导致征地过程中农民利益受损。如我国的被征土地出让价格中，农民仅５％～１０％，其中长三角地区只有１／５０。每年全国被征地农民相当于放弃了至少不少于３０万亿土地财产权，即土地价格“剪刀差”。３．垄断供地获取生财之地的垄断高价。政府一旦垄断土地供给，不管采用什么出让方式，都能获取暴利。即使在协议出让时期（１９８８—２００２年），地价也会相应有所提高，售地的阳光收入也会有所增加，“土地财政”模式依然可以实现。之所以地价没有现在那么高，主要是经济环境所致，包括经济发展水平、货币供应状况及通胀水平所决定的投资性需求。而土地出让的“招拍挂”即使不是完全的阳光操作，也能使地方政府的“土地财政”收入实现井喷。这是实现“土地财政”最大化的关键因素。４．“招拍挂”使生财之地价格最高化、利益最大化。“招拍挂”的核心是集合竞价，价高者（即所谓的“地王”）胜出，因而总是能保证每一地块以最高的价格售出，进而实现“土地财政”利益的最大化。“招拍挂”使过去被长期压低的土地价格上涨势能顷刻爆发。以发达的东部地区为例，２００３年的“招拍挂”分别使天津、浙江、北京、上海和江苏五省市的土地财政依赖度提高了５．５０倍、１．９６倍、１．２０倍、０．８４倍和０．７０倍（见表２）。２００４年上半年，虽然“招拍挂”出让的土地只占全部出让土地的２８．７８％，但其出让收入却占到了全部土地出让价款的６１．６０％，“招拍挂”使土地价格比协议出让价格提高了４～６倍。２０１０年全国“招拍挂”供地约占土地总供应量的６０％左右，而出让收入（加协议出让）则占土地总收入的８８％。上述分析可见，政府凭借不完善的法律和疏于监督的公权力获得了数量足够多、价格足够低的生财之地，通过行政化的垄断供地，阻梗农村土地直接入市，营造建设用地稀缺环境，再通过市场化的“招拍挂”手段使土地售价最高化，最终实现“土地财政”利益的最大化、最优化。