2021-4-9 | 财政税收
财税政策与区域经济发展密切相关,它是政府调控和干预经济运行,缩小地区经济发展差距的一种行之有效的手段。总结我国多年来运用财税政策促进区域经济发展的经验,可以说,它既是促进东部地区经济发展的动力,也是拉大东西经济差距的原因。本文试图通过分析财税政策对区域经济发展的重要影响,借鉴国际经验,针对我国现实财力状况,探讨当前如何选择适当的财税政策促进西部开发。
倾斜性的财税政策对地区经济增长的促进作用
我国是一个地理区域经济发展极不平衡的国家,保证地区间经济的均衡发展,从而促进整个国民经济的快速健康发展,增加整个社会的福利水平,是财税政策的出发点和归宿。财税政策在促进地区经济发展的过程中,具有决定性作用。
投资作为经济增长的三驾马车之一,其增量的大小对地区经济发展具有决定性的影响作用。而倾斜性的财税政策对经济增长促进作用正是通过对投资的直接作用进而影响经济发展的。增量投资会促进国民收入的增长,而国民收入的增长有利于进一步扩大投资,从而形成两者相互促进的良性循环,使经济增长进入良性循环。
一般地讲,在地区经济发展中,经济发达地区的投资硬环境优于经济不发达地区,即使包括财政分配体制、税收政策在内的投资软环境同经济不发达地区一致,其总体投资环境也将优于经济不发达地区。如果再加上财税政策的优惠,其总体投资环境将更加优于经济不发达地区。因此对于东部地区投资的迅速扩张可考虑有三个主要来源:一是在其自身良好基础上的自发增量;二是倾斜财政政策的直接投资;三是由于其良好的基础和倾斜财税政策形成的良好环境所吸引的外来投资增量。
因此,从理论上讲,要解决区域经济不平衡发展的问题,促进西部开发,应尽可能使欠发达地区包括财政,税收在内的投资软环境适当优于经济发达地区,并以财政投资倾斜政策直接增加西部投资,改善包括基础设施建设在内的投资硬环境,“引致”更多的外在投资,形成投资和经济增长的良性循环。
国外的做法
从现实情况看,由于西部自身基础条件与东部地区本身存在有巨大差距,因此,西部开发不能套用东部优先发展的财税政策。国际上运用财税政策促进落后地区开发已积累了不少成功经验。
如美国的《阿巴拉契亚区域开发法》明确规定财政拨款应集中投放于增长潜力较大、投资收益率较高的地区,并且绝大部分用于公路建设,其余用于公共设施、能源和企业发展等。位于增长中心周围的地区。则主要用于就业培训、教育、医疗设施建设等项目,以提高当地居民素质为目的,为欠发达地区发展奠定基础。阿巴拉契亚公路网络的建设,从根本上改变了另外地区交通落后的状况,吸引了大批工商企业沿路建厂,经济获得快速发展。1969-1991年,该地区人均收入比其他相同条件地区增长快17%,1991年相当于美国平均水平的83%。
美国给予欠发达地区的联邦财政补贴有专项补助、分类补助和一般目的的补助三种形式,主要用于医疗卫生、收入保障、交通培训、就业和社会服务、交通等几个方面。英国规定在划定的发展区内,对每一就业人员提供一定数量的补贴;意大利则对发展区实行社会保险补贴,新增雇佣工人由政府支付部分或全部社会保险金。按投资性质和地区等级,并根据新创造的就业人数给予地区开发、投资奖励方面,法国有其独到的做法。如法国按区域政策的目标和作用规定了三种奖励方式:开发补贴、服务补贴和研究补贴,用于奖励新建、扩建和结构调整企业,鼓励在服务和研究开发领域增加就业岗位;英国的《工业发展法》规定,对在援助区的投资、可得到相当于工厂设备投资40%的赠款;法国对受援区内的企业,按投资的25%进行补贴,创造一个就业机会还可得到25000法郎;原联邦德国规定,使原有劳动岗位增加15%以上,或是提供50个以上新的劳动岗位的投资,可得到约10%的投资补贴。
几乎所有国家都将税收优惠作为刺激公司向欠发达地区投资的一项主要措施,主要方式是对投资免税,或在一定时期内对投资收入减征或免征所得税。如法国税收优惠政策最长可达5年,减让幅度最高达100%;巴西除实行减免税外,还使用了颇具特色的税收刺激手段:规定投资者投资东北部地区可免除所得税50%,免税部分必须作为追加投资,用于规定的发展项目,以放弃部分税收代价诱导私人投资到落后地区;免除自然人的部分所得税,按相应数额认购共管基金,这种基金存入私人金融部门,然后按中央银行确定的方向投资上市,增加中小企业资金来源;自然人免缴50%的所得税,用于认购东北部银行和亚马逊银行发的新股票,以增加对这些地区的投资,这些政策的实施使东北部地区,1960-1980年工业生产增长速度达421%,超过全国平均速度的352%。加速折旧通常是与项目相联系的,适用于新建和扩建工程。法国在发展区实行的《特别折旧许可》规定,新建筑第一年的折旧率为25%;原联邦德国规定,最初的折旧金额,工厂和机器开支可达50%,建筑物可达30%;英国实行“任意折旧”,即对发展区内工业投资实行100%的折旧扣除。当前我国运用财税政策开发西部存在的困难从以上分析可以看出,不管是税收优惠,直接投资还是转移支付,都需要中央财政以坚实强大的财力为保证。而目前我国财政中存在的许多问题制约了中央财政倾斜性财税政策的实施。其中表现突出的问题有:
1.中央财政集中财力不足,严重制约了国家对西部地区的援助能力。
中央财政对西部地区的政策倾斜,一方面需要其直接的资金注入,另一方面需要其凭借自身权威性从经济发达地区横向转移资金(即转移支付)。这两个方面都要靠中央财政充足的财力为后盾,而目前我国财政的财力状况同这些政策要求是很不相称的。具体表现在财政收入占GDP的比重特别是中央财政收入占GDP的比重均过低的现状。1978年,财政收入占GDP的比重为31.2%,1995年下降到10.7%,虽然1999年已回升到13.9%,但从长期看1978-1999年,年均GDP增长率年均为9.64%,年均财政收入增长率4.46%,不足前者的一半。财政收入增长长期落后于经济增长,致使国家财政在保证经常性和必保的经费支出后,没有足够的财力用于调整结构和纠正市场偏差。同时,由于中央财政收入占GDP的比重1995年为仅为5.5%,到1999年为6.06%,大大低于国际上普遍在15%以上的水平;1979-1998年,中央财政支出占全部财政支出的比重为32.7%,中央可控财力有限,这不仅直接削弱了中央财政的宏观调控能力,另一方面也会促使东西部地区差距的进一步扩大。
2.现行转移支付制度亟待改革转移支付的模式应根据本国国情和中央政府的政策目标进行选择。而我国多年来由于转移支付目标不明、定位不准,先后形成了体制补助、专项拨款、结算补助,税收返还和过渡期财政转移支付等6种形式的转移支付。从方向上看,它们都属于自上而下的纵向财政平衡模式;从内容上看,只有过渡期财政转移支付属于真正意义上的财政均等化转移支付,其他五种形式都属于非均等化转移支付,从分配的财政转移支付资金总额上看,前一项仅占1.8%,后五项占了98.2%。这使得总体均衡效果不理想,东西差距有愈拉愈大之势。