行政体制变迁的辩证分析

问题的提出

通过观察广东省县级政府的行政体制改革试点，我们发现，法律与行政管理体制改革有着促进与制约的辩证关系。一方面，改革是应国务院依法行政纲要等法规制度要求而进行的;顺德和濠江区大部制改革方案和成果分别得到了广东省人大、汕头市人大的立法保障和认可，进一步保障了新制度的合法性。另一方面，在进一步的行政审批制度改革和社会制度改革过程中，出现了改革需求与现行法律制度相抵触、法律不完善等问题。这些问题制约着整个改革的发展过程;广东实践表明，改革部分地运用了法律手段;改革路径程序也部分地向法律推进式改革转变。本文基于对广东顺德、濠江改革试点的跟踪调研和相关文献资料，探究在行政体制改革这一制度变迁过程中，法律作为一种现有制度，与现有的行政管理制度变革、新制度形成之间的辩证关系，期以理论上的探索来促进行政体制改革实践的深化发展。

制度变革理论及其辩证分析方法

新制度经济学家将制度理解为与具体行为有关的规范体系，认为制度从根本上是由非正式的约束、正式规则及其实施特征组成的，是在决策者自利的基础上自发产生的。③另一类关于制度起源的极端观点，被威廉姆森称为“法律中心主义”④，哈耶克批判为“建构主义的理性主义”。不管怎样，新制度主义达成的一个共识是，制度的产生是由寻找在某种意义上优化人们社会行为的组织结构的活动引致的。⑤制度理论认为，制度有历史的规定性，即制度是历史的产物，制度变革则意味着由历史发展特征所决定的制度本质的改变。制度和制度变革的复杂性决定了制度研究需要区分不同的分析层面。针对不同的环境约束或当事人，制度变革的原因被分为内生和外生两种。阿尔斯通在总结学者们对制度变革动因的分析时指出，制度变革可以被看作是一个社会中供给和需求力量相互影响所产生的结果，其中“正式制度”通过某种政治过程呈现出来，比如，法律就是通过政府实体得以制定、通过或颁布的。在此方式中，政府“供给”制度。他将源自需求者与供给者讨价还价活动的制度变革描述为三种纯粹的情况:(1)制度变革对体系而言是内生的，但对个人需求者和供给者而言是外生的。制度变革被看成是个人对变革偏好集合的结果，个人行动者或特殊利益集团在改变规则方面几乎没有自行抉择权。一些法律和规则是某种一般性意见一致的结果，这种意见一致认为新的法律是正确的。(2)制度变革对某些需求者而言是内生的。这需要确定谁是现状或制度变革的需求者，而对其相对政治权利的确定是重点。(3)对供给者而言，制度变革是内生的。研究者必须确定制度变革的供给者，通常是政府当事人，所面对的自行抉择的范围。并指出这种区分只是为使分析更为清晰，在现实的制度变革中大多是这三种情况的某种结合。①本文的研究对象———行政体制改革正是这三种情况的结合。当前广东试点的县级行政管理体制改革这一制度变革的供给者，就是县级行政制度改革的授权者———广东省委省政府，和改革的实践者———县级地方政府，其所面对的自行抉择的范围由国家和地方层面的法律制度所界定。因此，需要厘清现有法律对地方政府改革的作用机理，以寻找改革的法律推进式路径程序。

方法组织理论认为，制度是“社会建构的、惯例复制的项目或规则系统”②。由此形成的理论困境是:(1)既然制度是规则、规范和惯例，组织和个体都要自动地遵从，那么，新制度是如何被创建的，现行制度是如何随时间而变革的?③如果说行动者(当事人)、利益诉求的合法化对制度的变革、新制度的产生发挥了重要作用，但当事人行为及其利益本身都是由现行制度建构的，是嵌入现行制度的，这便进一步引致第二个理论困境:(2)如果行动者的行动、意图和理性都被他们想要变革的那个制度规制、调节，那么他们如何能成为促使制度变革的主体?④对此自相矛盾的理论问题的阐释，成为当前制度理论探讨的一个核心内容，而不是更多地说明行动者在制度变革中具体的作用、或当事人和利益是如何“嵌入”制度中的。⑤对于制度变革这一自相矛盾的理论问题，制度主义学派从多方面予以回答，巴雷和托儿波特提供了一个揭示性强的概念性理论，揭示出在制度化章程与本地被章程规范的那些遵守或意图修改章程的行为之间的相互建构关系。⑥但一个始终未得到完全解答的问题是:当行动者的行动和思想受到现有制度系统约束时，行动者何时、如何决定修改行为章程?这个问题正是本文研究的重点:依照相关法律建构、运营的行政管理体制是当前行政体制改革的对象，推动本次改革的各级领导及政府部门均具有制度嵌入性的特质，都要依法行政、依法工作，但改革就是要突破现有体制、制度框架，体制改革就是要建立新的制度体系。其中，政府是制度变革的供给者和行动者，制度变革是内生的，行政体制改革是为了适应经济社会发展的需求。

在这场政府作为改革行动者、当事人的制度变革过程中，一方面，政府是在“革自己的命”。另一方面，行政体制改革与现行法律之间具有矛盾关系:行政改革意味着要打破现有制度框架建立新的制度体系。那么，如何理解制度变迁中这一矛盾关系的相互作用?改革者们是如何处理这一矛盾关系的?苏和道格拉斯应用本森提出的辩证分析四原则:社会建构、整体性、矛盾和实践⑦，提出在社会互动过程中，人们以利益和权利为导向在社会互动过程中逐步构建出社会模式，并形成和复制这些模式的有序的、可预期的关系，即使之制度化，从而具有普遍性、整体性，但该制度化过程是多层次的，其中通常包涵一些相互不兼容的内容，因此内生出制度间的矛盾，致使置身于相互矛盾的制度中的人们产生冲突和紧张关系。由于这些冲突的刺激，当事人进而产生重塑这些制度的意识，通过实践，形成新一轮的社会互动、社会建设活动，从而引致现有制度中的部分开始变化，再逐渐创造出新的制度。该分析强调，嵌入于多层次的相互渗透、不兼容(矛盾)的制度安排中的行动者及其实践活动是制度变革的关键驱动力。①辩证分析方法的应用为制度理论提供了哲学基础。②当然，该制度变迁辩证分析框架，并非先创，只是再一次印证了马克思唯物主义辩证观的真理性，即矛盾是事物发展变化的源泉、动力，事物内部矛盾双方的相互联系和相互斗争是事物发展的内在原因。苏和道格拉斯的辩证观旨在阐释制度变革中制度矛盾和社会实践对制度变革的作用机制，解答制度变革的发生机理。本文探讨的问题是政府推动的行政管理制度重构———新制度建立、现有制度变革实践活动，在与现有法律制度的对立统一矛盾关系作用下，如何得以推进或受其制约。当前，我国政府推动行政体制改革的动力，正是现行制度安排中存在很多与经济、社会发展需求不相适应的制度安排(矛盾)，比如，现行体制下，政府部门机构重复设置，职能交叉，多头管理，部门权责不清。③其结果是，政府作为经济人，对于有利可图的事，相关部门争相进入，设租寻租，甚至与市场争利;无利可图的公益类事务则服务管理缺位，致使政府职能缺位、越位、不到位现象普遍。经济体制的转型必然要求社会的转型。