城市消防编制工作思路

当前消防规划编制工作中存在的主要问题

我国大部分消防规划编制工作的启动时间往往滞后于城市总体规划编制，消防规划从编制立项、前期调研、编制大纲、资料收集、综合分析、规划编制、征求社会意见、专家评审、规划报批到最终批准实施，平均历时１～２ａ。例如，《上海市消防规划（２００３－２０２０）》编制工作于２００２年底启动，２００４年７月通过专家评审，２００５年１月６日获得市政府批准实施，２００５年８月才正式印发，共历时３ａ左右；国务院于２００６年７月２７日批准同意了《天津市城市总体规划（２００５年－２０２０年）》，而《天津市消防规划（２０１０－２０２０）》的编制工作于２０１０年９月才正式启动，２０１１年４月刚刚通过专家评审，启动时间滞后于城市总体规划４ａ。随着改革开放、城乡一体化进程的深入推进，城区规模不断扩大，城市建设用地已成几何级数增长，建筑体量、形式，道路、交通枢纽设施等都发生了巨大变化，原有的消防规划不再适合高速发展的城市建设需要，但这种局面并没有引起地方政府和有关职能部门的足够重视，消防规划的修编工作基本上处于真空状态。例如，厦门市于１９９８年编制完成了第一部厦门市消防规划，第二次修订并批准实施的时间是２００５年１１月１４日，间隔时间达７ａ；苏州市于１９９６年编制完成了《苏州市城市消防规划（１９９６－２０１０）》，第二次修编《苏州市城市消防规划（２００７－２０２０）》通过专家审议的时间是２００９年９月，间隔时间达１３ａ。当然，这其中存在着我国城市规划法律法规、标准规范体系，规划实施管理机制不健全、不完备的客观原因，但原有消防规划对城市发展及消防事业需求力量的预见性和规划深度均已远远落后于社会发展的现实却没有得到足够重视。

消防规划编制立意不高、深度不足。从近年来消防规划编制重点看，不外乎城市消防安全布局，公共消防站、消防供水、消防车道、消防通信等各种公共消防基础设施，以及消防装备建设规划和资金投入等内容。但是，能够真正运用先进的科学方法正确预判火灾形势、准确把握城市发展态势、明确城市消防公共安全保障体系的薄弱环节，并把以上重点内容都做深、做细的不多。有的侧重消防安全布局，有的侧重消防队站建设，有的侧重消防装备投入建设，有的考虑了消防供水、消防通信、消防车道等问题，但基本上是套用现行国家标准规范的原则性表述，缺乏规划深度，可操作性堪忧。一方面，消防规划编制工作要围绕城市总体规划制定，因为未同步编制的相对滞后性，在城市总体规划的约束下，面对消防安全布局不尽合理、公共消防设施力量欠缺等现实问题，只能采取“治标”的办法，不能从根源上解决问题；另一方面，消防规划编制的“操盘手”受短期行政效益和个别利益集团的影响，加之大部分规划设计人员对消防事业发展、公共消防安全体系建设内涵理解不深，造成了消防规划编制对城市消防安全布局和公共消防基础设施的综合建设考虑不够，对城市总体消防安全保障体系的发展方向和进程预判不足，消防规划没有在突出考虑安全效益的基础上兼顾与社会效益、环境效益和经济效益的统一，难以实现可持续发展。

消防规划编制过分强调“硬实力”建设，忽视了“软实力”规划。消防规划不仅仅是搬迁多少家危险化学品单位、建设多少个消防站、增加多少个消火栓、规划多少条消防车道的数学计算和工程技术问题的简单叠加，而应该是一个多维度的概念，体现当前和今后一段时间内对消防安全的社会价值取向，是一定时期公共消防安全文化发展的总结与展望。国内大部分城市编制的消防规划过分强调公共消防站、消防装备等公共消防设施的硬件建设，忽视了城市公共消防安全体系建设中消防人文环境的规划。上海“１１•１５”静安区特大火灾事故就是典型的案例，公众在应对突如其来的大火时，显示出火灾逃生意识和应急避难能力的低下，以及对初起火灾扑救知识的匮乏。购置再多的消防直升机、再高的特种消防举高救援车辆，增加再多的消防官兵，相对如此大火也仍然是“杯水车薪”。２０１１年７月，中宣部、公安部、教育部、民政部、文化部、卫生部、广电总局、安监总局８个部门联合印发《全民消防安全宣传教育纲要（２０１１－２０１５）》，以进一步提高全民消防安全意识，增强全社会防范火灾、扑救初起火灾和逃生自救能力，确保人民群众生命财产安全，就说明了国家及有关职能部门已经充分认识到当前我国的火灾形势和国民素质现状，旨在加强我国消防人文环境的规划与建设。消防人文环境规划是消防规划软实力的体现，除提高全民消防安全意识之外，还应包括消防文化、消防法制、火灾预防预警机制等其他紧紧围绕人类生产、生活等各个方面的消防安全保障措施。但目前，国内已编制的城市消防规划涉及到消防人文环境规划的少之甚少。消防规划不应该只是巩固和加强应急救援能力的单一功能规划，应该在预防和遏制火灾事故发生和蔓延上下功夫，围绕引发火灾的诱因和蔓延发展的客观规律，通过科学、合理规划消防法律法规体系、消防文化宣传体系、消防教育培训体系、消防应急救援能力建设体系等基础性内容，打破以往注重增强火灾等突发灾害事故应急响应为主、提高全民综合消防素质为辅的传统观念，遵循科学发展观，创新规划编制理念，走可持续发展的消防规划之路。

消防规划与其他专项规划衔接性差。城市的复杂性决定了城市问题的多学科性，消防规划作为城市总体规划中的一个专项规划，与城市各专项规划都有密切的联系，其重要性正越来越得到专家、学者和规划设计者的普遍认同。从规划专业分类角度，消防规划是相对独立的分支，与其他城市专项规划成平行关系；从功能实现角度，消防规划依托其他专项规划，具有交叉、重叠性；从社会基础保障能力角度，消防规划成为其他专项规划乃至城市总体规划得以顺利实现所必不可少的安全保障基础，体现了相互作用性。由于专项规划的编制工作由不同的政府职能部门负责，消防规划与其他专项规划的编制依据和侧重点又不同，造成了各专项规划间互动不足、衔接性差、具体措施的时间等效性差。例如，城市供水专项规划基本上严格按照《城市给水工程规划规范》规定的供水量和供水压力设计城市供水能力，重点考虑的是满足城市综合用水量和日人均供水量。但实际情况是，供水规划拟定的管网供水能力已难以应对当前高大建筑群、大空间建筑、石油化工场所消防用水量和水压的基本需求。消防规划编制的设计内容只能“将计就计”，现实状况不允许消防规划有更多大胆的创新与突破，城市整体消防供水压力不足的问题只能靠配置大功率特种车辆器材和装备来弥补，不能治本。