水利工程管理机制问题分析

管理体制的问题

和田市水利基层管理单位在管理体制和运行机制上缺乏活力，主要是表现在:水利工程管理体制不顺、职能不清、权责不明;水利工程管理单位事企不分、机制不活;水利工程运行管理和维修养护经费渠道不畅、资金不足;国有水利经营性资产管理体制不完善等，直接导致了大量水利工程老化失修，效益衰减，影响了水利工程的安全运行，影响和制约了和田市水利事业的发展。和田市水利设施财产所有制性质由于多次变动，所有权模糊，资产数量长期不清，资产关系较乱，造成产权界定上的困难，水利工程一直存在产权不清晰、责任不明确的问题。水利工程大部分是公有制形式，其所有权归国家和集体所有，由于集体所有制作为国家所有制的过渡形式，造成国家所有制和集体所有制界定不清晰。改革开放几十年来，和田市水利设施的所有制虽然进行了一定的改革，但总体上看改革的步伐较缓慢，与社会主义市场经济体制的建立还很不适应。

水利设施在国家和集体共同投资兴建的情况下，产权界定不清。对于国家和集体共同投资兴建的水利设施，国家和集体对水利设施财产的投资额很难确定、土地使用权作价不好确定、农民劳资难评估，从而使产权关系往往界定模糊，常常导致水利设施财产承担过程中的责任不清。另外，以集体投资为主兴建的水利设施产权也存在界定不清的问题。如小型水库、灌区、机电井等农村小型水利工程大部分由群众投资建设、集体投资兴建，属于集体所有制。和田市水利设施的建设、使用、管理、维护，理应有一个明确的责任主体，但实际上目前绝大多数的小型水利工程的所有权及责任归属并不明确。近几年，和田市水管单位逐渐取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。国家为了适应农村经济的发展，实行家庭联产责任制，农户实行一家一户分散的小生产模式，这样在促进农民生产的同时也给农村公益设施的建设和维护带来了一些不利因素，例如农民经营土地面积小、农民的组织化程度低、水利建设资金难以收缴等，这些问题造成农民没有足够的动力去改善农田水利设施。

农村税费改革后农民群众在思想认识上出现了偏差，认为国家既然取消了农业税费、取消了“两工”，并且还对农民进行多项补贴，农村就不应再存在收费项目，收取“一事一议”资金被认为是地方政府变相收费的借口，大多不愿出资，使得不少小型水利设施无法维修。由于和田市水管单位的财务管理机制不健全，在对水利财政收入管理上存在很多问题，加之国家拨款有限，对其处理办法通常都是国家拨付多少就用多少，只看到短期效益，不做长期规划，造成和田市水利管理资金缺乏，不能为水管工作提供较好资金供给。再者，国家拨付资金较少，很难提高水利单位工作人员待遇，尤其是对水利技术工作人员，很难满足其收入要求，造成人才流失，严重影响了和田市水利工程管理的效率。

运行管理机制的问题

好的水价形成、管理和监督机制有利于保护水资源和促进水资源的合理使用。但是，调整水价必须有相应的配套措施，如打破垄断，引进竞争机制，加强管理，挖掘潜力，使整个水处理的成本下降，水行业的效率提高。和田市水价管理存在以下3方面的问题:1)以促进节约用水、合理利用水资源为核心的价格形成机制尚未完全建立。首先是推进阶梯式水价制度进展缓慢，抄表到户所需资金较大，而资金筹措比较困难;其次是适应不同层次的水价分类不尽合理，表现在各类水价之间的比价不合理，划分不准确，不能促进节约用水。2)供水价格水平偏低。和田市供水价格远低于新疆维吾尔族自治区平均水价。3)污水处理费收费标准不到位，所收费用不能完全弥补企业运行成本。初步统计，和田市污水处理成本约0.60元/t，现行收费标准约0.48元/t，不能完全保证污水处理设施的正常运转。

和田市水管单位管理粗放，没有按照规定开展“两费”测算工作［4］，拿不出有说服力的分析数据，影响了与有关部门沟通协调的效果。这种情况符合计划经济时期，主要依靠行政手段征收水费的管理需求，但很难适应市场经济情况下的管理需求，就出现了许多问题，如征收主体的错位、计量标准的失衡等问题，进而影响了和田市水费计收的效率。近年来，和田市水管单位出现入不敷出、财政短缺的状况，为了解决水管单位发放工资、奖金、建办公楼、修学校及地方社会公益设施等支出问题，必然将广大农户所上缴的水费用于这些上面。减弱了水费管理制度的规范力度，同时还存在各级政府利用行政之便随意挪用、挤占水费的不良行为。在计量收费的方式上，已经不能适应农业产业机构调整、乡镇城市化的建设的发展速度，仍然沿用80年代的计量方法，与现今各类作物用水量的实际使用量不相匹配，不能满足当前的管理需求。

在水利工程的单项或单位工程资产中，同一类固定资产往往同时发挥出两种不同的功能效益，如水库工程中的大坝、放水设施等项目，既为防洪保安发挥作用，又为蓄水、养殖、发电、旅游等发挥作用。和田市大部分工程为综合利用工程，既有公益性质，又有经营性功能，既有财政拨款，又有经营性收入。性质不明造成水管单位事企职能不分，管理体制不规范，责任主体不明晰，既影响水利工程管理和养护质量，又不利于水管单位经济效益的提高。因此，公益性资产和经营性资产各自所发挥的效益就很难用准确的数据进行价值定量，并区分其社会效益和自身经济效益。

和田市大中型水利工程或灌区，大多数是在20世纪50—70年代建成的，由于受当时技术、资金条件的限制，普遍存在设计水准低、建设标准低、施工质量低、渠道防渗功能缺乏等问题。经过几十年的运行，造成一些水利工程老化失修、水的利用率低、跨塌水毁严重、水资源损失浪费，并且在水利工程安全上存在重大的隐患。这是由于水利工程管理和养护维修机制不完善所造成的后果。（本文作者：赵玉华 单位：和田市水利局）