农村义务教育财政投入浅议

农村义务教育经费改革的具体内容包括：全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给与奖励性支持；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。农村义务教育经费保障机制改革的实施，标志着我国在农村义务教育的改革迈上了一个新起点。“十一五”期间，在各个部门的大力努力之下，这一改革得以行之有效地推行。2006年～2010年，国家用于改革的财政拨款已累计达4588亿元，其中2510亿元为中央财政，2078亿元为地方财政。与1999年税费改革前全国预算内农村义务教育经费占农村义务教育总投入比重的67%相比较，2009年已提高至93%。2011年，为了进一步巩固农村义务教育经费保障机制改革的成果，促进城乡义务教育的均衡发展，中央政府将从财政预算中拨款566.3亿元用于保障2011年农村义务教育经费，其中，免费教科书资金129.4亿元、公用经费补助资金335.3亿元、中西部地区家庭经济困难寄宿生生活费补助资金58.7亿元、中西部地区农村中小学校舍维修改造资金42.9亿元。保障机制剩余部分资金，待全国人大批准2011年预算后，按程序下达地方。

城镇化对农村义务教育财政政策提出挑战

城镇化是人们生活和生产方式的转变，是农村人口不断向城镇聚集和迁移的过程，是文明进步和经济发展的表现。当前，世界城镇化水平已经超过了50%。在我国，城镇化的发展状况对中国特色社会主义的建设也发挥着重大的影响力，被视为我国推动经济发展的潜力所在，是我国实现现代化的必经之路。然而，城镇化并不是单纯的农村人口减少和城镇规模扩大，它向国家的各项农村政策提出了挑战，这其中就包括现行的农村义务教育财政政策。城镇化水平的提高意味着，越来越多的农民离开他们世代生活的土地，大批的农村人口将涌入城镇，他们改变了农业劳作的生产方式，转而成为二三产业的劳动力，成为城镇建设大军中的一员。截止2010年，我国进城务工的农民工人数就已经超过了2.4亿人。根据有关部门的推测，到2030年中国的城镇化率将达到65%左右，这说明在未来的几十年里，农村人口向城镇迁移的趋势还将继续发展和扩大，这对农村义务教育的办学产生直接影响。

当农村人进城务工时，他们会将子女一起带入城镇，因此在迁移的人口中，很大一部分是跟随父母一起离开农村的义务教育适龄青少年，他们的离开直接导致农村义务教育生源的减少，即使留在村里的适龄学生也因教学质量的因素纷纷选择村外较大的小学就读。在我国，农村办学以行政区为基础，即“乡办初中，村办小学”。这些学校，有着分布散，规模小的特点，尤其是自然村内的村办小学。城镇化的发展，生源的减少，使这些原本就薄弱的农村学校陷入了生源稀少的困境，村内学校办不下去。在未来，城镇化带来的人口迁移趋势将持续存在，这些学校的适龄生源会越来越少，甚至出现“人去楼空”的景象。另外，农村人口的流动，给农村带来的影响除了传统农业社会的转型，还有村庄数量的减少。城镇的高收入，优越的生活环境等因素，吸引着越来越多的农村年轻劳动力离开农村，进城务工。这对农村村庄的规模和数量是一个不小的冲击。劳动力离开农村后，往往选择在城镇定居，仅有年老的长辈留下，这不仅使得村内的常住人口数量减少，更使农村建设的劳动力缺失，农村的发展因此而减速。尤其对于那些原本就分布偏远，零散，人口数量小的自然村，人口的迁移甚至将造成几十年后部分自然村的消失。那么，自然村内的学校也将随之消失。

这些不断“瘦身”或是将消失的农村学校是我国目前农村义务教育经费保障机制的受惠者。国家对这些“瘦小”的学校建立了新校舍，配置了新的硬件设施，补充了师资力量。而实际上，由于在校生人数的减少，享受这些硬件设施条件的学生人数远低于它们本身可以承载的学生数量，学校的教学设备利用率低；在那些人口明显减少的村庄里新建学校，更是在将来会出现教育资源闲置的局面。我国现行的农村义务教育经费保障机制对农村学校的建设投入和维护投入目的在于，解决目前我国农村义务教育因经费不足而产生的各种问题，事实也证明了它的成果是显著的。但以长远的角度来看，伴随着人口迁移而引起的适龄学生离开农村现象的出现，如果只是盲目地对所有的农村学校采用统一无差别的财政投资方式，对国家的教育经费是一种浪费，将使政策的投入无法发挥可持续使用的作用。我国的义务教育财政政策将面临着投入大，回报小且无法持续使用的浪费情况。因此，当城镇化的发展为中国农民的生活带来深刻变化的同时，也对现行的农村义务教育财政政策提出挑战。

实现农村义务教育投入可持续发展的路径选择

农村义务教育的财政政策是为解决农村教育经济问题而制定的，它在一段时间内，针对实际情况，发挥有效的作用，但这并不代表着它是一成不变的方案。回顾我国农村义务教育财政政策的发展历史，它正是在不断地改进过程中得以完善的。因此，必须保持农村义务教育投入制度的与时俱进，适时做出调整，实现农村义务教育投入的可持续性，以满足城镇化提出的新要求。

（一）停办生源严重不足的农村学校，对附近区域的学校进行合并农村基础教育建设与农村教育经费投入的收效有着密切的联系。农村各个学校间对教育经费是否真正充分和有效利用也有着很大的差别。生源严重不足的农村学校的运行，使国家的教育经费投入分散，而收效甚低。因此，在不违反国家的农村义务教育方针、政策的前提下，可根据当地的实际情况，因地制宜，灵活运用农村教育经费，把教育经费投入的效益作为衡量教育财政投入可持续性的标准。有关部门可定期对农村学校进行实地考察，在确定学校规模过小，或实际学生数量严重低于学校可容纳学生数量，并呈现递减趋势的情况下，果断停办此类学校，以防止教育经费的浪费，缓解教育经费不足的问题。同时，也要妥善安排所关闭学校生源的就学。可将附近区域的几个农村学校合并，对合并校进行财政投入，把零散的生源整合起来，在保障农村学生受教育权利的同时节约教育经费。

（二）科学预测人口流动方向，合理规划农村学校布局政府应对城镇化进程中的农村义务教育进行前瞻性的研究，以减少不必要的开支，充分发挥农村义务教育经费分配的积极作用。由于我国城镇化的发展，农村人口分布呈现出动态的变化，未来农村人口的分布必定不同于现今。另外，不同时期，农村人口的相对集中区域也有所区别。但是，从总体上说，农村人口是逐步向生产水平发达，生活环境好的城镇搬迁，人口的流动方向是可预测的。因此，农村学校的建立不能只着眼于单个的村庄，而是要从区域人口流动方向和生源规模的角度来为农村学校选址。这就要求农村义务教育的办学应改变以行政区建校的方式。首先，政府应对农村人口迁移的走向进行科学和准确地判断分析，而后，根据人口迁移的趋势和规模合理对农村学校进行新布局，通过农村教育经费的拨款，在人口迁移的方向上相对中心位置建立中小学，让生源就近入学。这样既能确保农村学生能够接受义务教育，又使得农村教育经费准确及时到位，更为未来预留教育发展空间。例如，近年来，河南省对农村的中小学的布局进行了调整，撤销合并了一批农村中小学，使农村中小学的分布进一步向城镇收拢，并且对中小学的人数，规模进行了规定。作者认为，这种方式值得推广。