地方公共品供给发展现状

作者：徐梅    单位：外交学院国际经济学院

地方公共品供给中的政府集权与分权:基于财政联邦主义的解释

一国财政体制在中央、地方财政关系上的差异集中体现为财政集权主义(fiscalcentralism)和财政联邦主义(fiscalfederalism)。财政联邦主义主要利用公共品、税收和公债影响理论、政治过程的公共选择理论以及区位理论的各种观点，对联邦制国家中产生的具体财政问题进行分析。具体而言，财政联邦主义理论试图对下述问题作出回答:采取联邦结构的理由，经济活动分配的规则和不同政府水平的收入来源，从一种权限向另一种权限的自由地和无限制地转移的效率性质，以及政府之间收入转移的作用和它们在联邦结构中的最好的形式。〔7〕

财政联邦主义作为处理政府间财政关系的一种规范性制度，强调各级政府在财政职能和收支上具有一定的独立性和自主性。在财政集权主义下，尽管中央政府也将一部分收支划分给地方自己去组织安排和使用，但实际上，只有中央财政才是一级独立的财政，地方财政从根本上看，是不能称之为一级财政的。在财政联邦主义下，地方政府都拥有相当大的独立性和财权上的自主性。财政联邦主义的主要特征有:(1)地方政府财政主要对相应的各级议会负责，中央和各级地方财政之间相对独立，没有统一的“国家预算”。(2)按公共品的受益范围大小确定各级政府的职责和各级财政支出的范围。各级政府的事权划分比较明确。西方财政学界普遍认为，政府具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能，并把事关国家全局利益的分配职能和稳定职能主要赋予中央政府，主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职能方面可以有更多的作为。(3)各级政府财政均有自己相对独立的收入，这也是各级政府行使事权和实现地方财政相对独立的根本保证。(4)各级政府间的财政关系以宪法和其他法律形式加以规范，对于各级财政活动的协调，主要是依靠法律和经济手段来进行。(5)各级地方政府拥有“独立”的地位，但从根本上看，仍然受到中央财政的领导和制约。〔8〕财政联邦主义的文献集中分布在五个研究领域，形成了五个研究分支。

第一个分支以斯蒂格勒和布坎南为代表，〔9〕主要研究地方政府的最优规模问题。斯蒂格勒从中央政府和地方政府在提供公共品方面的分工合作说明地方政府存在的合理性，认为不同地区的居民有权通过投票对自己所需要的地方公共品的数量和种类进行表决，地方政府也比中央政府更了解本地居民的地方公共品需求，为了实现资源的有效配置和分配公平，地方公共品的供给决策应有地方政府作出，从而论证了地方政府存在的合理性和其作用范围。布坎南则把社区比作俱乐部，俱乐部是为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会。他认为，随着社区新迁入人口的增加，原来提供地方公共品的固定成本由更多居民来分担，使人均成本下降。但新迁人口的增加也会带来新的外部不经济问题，使社区变得拥挤，地方公共品的消费出现紧张。二者相互作用，当社区的外部不经济所产生的边际成本，即拥挤成本，和新人口迁入使提供地方公共品的固定成本下降所带来的边际节约相等时的社区规模为最优。

第二个分支以马斯格雷夫和奥茨为代表，主要研究中央政府与地方政府之间的最优分权问题。〔10〕这一领域的一个重要成果是奥茨的“最优分权理论”。奥茨在中央政府等量分配公共品、收入分配已为最优的假设下，通过对社会福利最大化的一般均衡分析，论证了由各级地方政府提供部分公共品比中央政府统一等量的提供公共品要有效率得多，分权收益和公众对公共品的需求变化有明显的正相关关系。

第三个分支以特里西为代表，主要研究地方公共品的偏好显示问题。〔11〕他认为，现实生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解辖区内居民的地方公共品偏好，中央政府在了解地方居民的公共品偏好时由于各种主客观因素的干扰会产生错误，对地方公共品的偏好误识使其提供的公共品不是太多，就是太少。实行地方分权，由地方政府提供地方公共品，能纠正中央政府的公共品偏好误识，促进资源配置优化和增进社会福利。

第四个分支以布赖顿为代表，主要研究政府的组织成本问题。〔12〕他认为，财政分权可以降低要素的流动成本和信息成本，但也提高了行政管理成本和政府协作成本，最优分权水平就是使上述成本总和最小的水平。

第五个分支以蒂博特、布赖顿(Tiebout，1956;Breton，1965)为代表，主要研究地方政府之间的相互竞争问题。蒂博特的“以足投票”理论认为，在居民可以自由迁移的条件下，地方政府在提供地方公共品方面的竞争会使有相同偏好或相近偏好的人聚集在一个社区，从而使地方政府能以帕累托效率提供地方公共品。蒂博特强调的是同一层级的地方政府之间的水平竞争。布赖顿则研究了政府之间的垂直竞争问题，他认为不同层级的地方政府为了提高他们的“市场份额”即为其居民提供地方公共品，彼此之间会展开竞争，使他们提供的地方公共品的数量和种类达到最优。

事实上，在我国新农村建设，特别是地方公共投资活动中，中央政府与各级地方政府之间的权利与责任划分并不是固定不变的，而是必须随着我国社会经济发展和新农村建设进展及地方公共投资的变化，不断调整和优化。财政联邦主义从政府行为的成本和收益分析出发，强调分散化的政府结构能够降低公共品供求信息的显示费用和传递费用，从而使公共品的供给更适合区域公众的需要，增进区域公众的福利。此外，在人口自由迁移条件下，地方政府提供的公共品往往能够被非辖区内的居民使用，从而导致地方公共品供给不足，这为中央政府对地方政府的公共投资补助提供了理由。然而，财政联邦主义毕竟是以美国的分权经验为研究对象的，很大部分研究结果是对美国经验的总结，这使得其作为一种解释现实经济分权的工具具有一定的片面性。我国是一个由多级政府构成的非均衡发展大国，中央与地方之间责权利关系的调整直接影响到区域公共投资的有效性，影响到区域经济发展和区域公平的实现。我国中央与地方的分权具有不同于西方发达国家的特点，在借鉴公共品理论和财政联邦主义理论时，要注意从国情出发吸收一些具有普遍性意义的论点和分析工具，为规范中央与地方关系，提高地方公共投资绩效服务。