地方土地财政的改革策略

作者：吕 丹1，王 钰2     单位：1. 南京大学 公共管理学院; 2. 东北财经大学 公共管理学院

大连市土地财政扩张的根本原因———连锁收益下“公共人”的“经济人”行为偏向

作为执行中央政府行政职能和管理本地区经济社会发展的地方政府，其是直接面对社会公众进行各种管理活动和经济行为的市场主体，是与人民联系最为密切、行为效果对人民直接产生影响的政府层级。地方政府都是由个人组成的，政府所谓的集体决策最终也是由特定个人做出的，而人不会因从政就改变其“经济人”本质，并且在我国目前的社会生活状态下，多数人从政也只是将其作为一种谋生的手段。因此，地方政府作为“公共人”，其在行为选择的过程中难免会受到“经济人”本质的影响，对包括名誉、地位、社会资源和个人发展前景等在内的自身利益进行追逐，从而表现出有损公共利益的行为取向。特别是在当前转型时期，我国地方政府在经济社会管理活动中普遍存在着的“双重委托利益关系不对称、权力与责任不对称、激励与努力不对称以及信息不对称等问题”［1］，更是不断诱发并强化着地方政府的“经济人”行为偏向，导致各种争权逐利、机会主义等违背公共利益的行为。

当作为“公共人”的地方政府具有了“经济人”的行为偏向时，土地财政的强大连锁性收益必然会成为其追逐的焦点，成为各级地方政府不断扩张土地财政的强大动力。对于土地财政的收益，其主要包括各种收入收益以及土地市场发展引起的其他产业兴起的连锁收益。一般说来，当房地产市场繁荣时，地方政府的土地财政行为能够带来更多的收益，这主要是由于房地产市场繁荣导致了土地市场出让价格的上涨并增强了地方招商引资的优势。因此，在“经济人”的行为偏向下，地方政府在房地产市场繁荣时必然会加大其土地经营力度，扩大土地出让规模。

大连市近年来土地出让面积的变化情况也反映出了这一点。由此，我们不难得出以下结论:在当前转型时期，“公共人”的“经济人”行为偏向不断促使各级地方政府做出有利于自身利益的行为选择，而土地财政能够带来强大连锁收益的属性就成为了其追逐的焦点，成为各级地方政府不断扩张土地财政的强大动力。

大连市土地财政的综合经济影响评价

目前，理论界对于土地财政的争议主要集中在其对于经济发展的积极作用与消极影响之间的对比和权衡，而矛盾也主要集中在其对经济增长的贡献水平，及其对经济发展的重要影响因素———房地产价格的过度上涨而引发的经济问题和社会矛盾的消极意义。因此，本文就着重从大连市的土地财政对经济增长和房地产价格所产生的经济影响进行深入的实证分析，藉此探寻对土地财政的根本性改革和淡出路径。

1.土地财政与经济增长

本文选取大连市2000—2009年的样本数据，借助Barro［2］、Davoodi和Zou［3］等的内生经济增长理论及其相应函数模型的建立来对此问题进行定量分析。Barro、Davoodi和Zou等认为，影响人均产出的因素主要有两个，它们分别是人均公共支出g和人均资本数量k。因此，根据Barro等的研究，描述内生增长的生产函数就应该包括三个变量，即人均产出y、人均公共支出g和人均资本数量k，其相应的函数关系就可以描述为:y=f(g，k)(1)而根据我国当前的实际情况，地方政府公共支出的来源主要就是一般预算收入和以土地出让收入为主的预算基金收入。鉴于数据的可获取性和可比性，本文就用地方一般预算收入和土地出让收入作为地方公共支出的来源，用它们两者之和表示公共收入的总额。同时，为了突出反映土地财政对经济增长的作用，本文还将这些收入总和分为土地财政收入和扣除已列入土地财政收入的相关土地类税收后的一般预算收入两大部分。如此，经过调整的上述内生经济增长函数关系就可以表示为:y=f(p，d，k)(2)其中，y表示人均产出，p表示一般预算收入扣除土地类相关税收后的人均数额，d表示人均土地财政收入，k表示人均资本数量。本文以大连市2000—2009年的相关数据来分析土地财政对其地方经济增长的影响效果及影响程度。在实际的实证过程中，本文采用C－D生产函数形式来表示三者之间的明确模型关系，即:y=Apαdβkγ(3)由于该模型为非线性形式，为了便于分析将模型两侧取对数，转化成线性形式:Lny=LnA+αLnp+βLnd+γLnk(4)模型中的人均产出y用人均地区生产总值表示，人均资本数量k则用人均固定资产投资表示。同时，为了消除价格的影响，本文对模型中的所有数据都以GDP平减指数进行了调整。运用SPSS软件，对模型进行估计，得到输出结果如表4所示。在输出的回归结果中我们可以看出，该模型调整后的拟合优度系数达到了99.5%，模型整体的显著性P值接近于零，三个变量也均通过了显著性检验，说明模型的设定是比较合理且有效的。将估计的回归系数带入模型的原指数表达式，则可得设定模型的完整表达式:y=e5.289p0.305d0.075k0.236(5)根据该式，我们可以计算出大连市土地财政对其经济增长的贡献系数Rd:Rd=0.075/(0.305+0.075+0.236)×100%=12.18%(6)通过上面的实证分析，我们不难看出，与理论判断的结果一样，土地财政对大连市近年来的经济高速增长做出了较大贡献，是推动地方经济增长的重要力量。因此，我们对于土地财政的改革，只能采取渐进式的方式，在继续保留土地财政对经济发展的积极作用的同时，逐渐改变经济增长的方式和支撑点，利用政策创新和结构优化来逐步改变土地财政的表现形式和规模。

2.地方土地财政价格效应

首先，我们需要就地方政府供地策略下的动机和行为构造指标以进行定量测度。本文在实证过程中，借鉴郑思齐和师展［4］在研究该问题时构造的两个间接变量来表征地方政府的供地行为，它们分别是“协议出让量在土地出让总量中所占的比重”(记为XY)以及“土地出让金相当于地方一般预算内收入的比重”(记为XD)。在这两个变量中，前者用以表征地方政府对招商引资的需求程度，该变量值越大，表明地方越倾向于低价出让工业用地，因此也就越有通过抬高居住用地出让价格来弥补出让金损失的动力;后者用以表征地方政府对土地出让金的依赖程度，该变量值越大，表明地方越依赖土地出让金来弥补财政缺口，同样也就越有抬高居住用地价格的动力。