2021-4-9 | 财政经济论文
项目资金管理中存在的问题
在这次调研中，基层反映的主要问题是：
第一，扶持定位不合理。目前，中央、省、市（区）、县四级均已设立了农民专业合作社财政扶持专项资金，但基本上以示范项目为主，扶持环节也大同小异，目标指向具有较强的雷同性。由合作社承担的其他各类财政支农项目，在扶持方向、扶持内容上也与各级财政专项资金有所交叉，分工定位不合理，形不成合力。
总体来看，扶持资金普遍存在重硬件建设，轻软件建设的倾向，不利于合作社加强规范化建设，提高经营管理水平，培养成员的合作意识。
第二，条件设置不科学。今年省级财政专项申报指南，要求入社成员100人以上，销售收入1000万元以上，标准化生产率100%。基层反映，这样的扶持条件门槛太高，真正能够满足全部条件的合作社少之又少。有些条件设置没有考虑到产业的特色和地方的特点，比如入社成员数，从规模经营的角度看，并不是越多越好，而应该考虑合作社的经营面积和规模。门槛过高，会造成两个后果：一是合作社申报材料作假，二是目标群体选择过窄，使一些正处于发展期的合作社难以获得扶持，不能体现财政资金的公平性。
第三，带动作用不明显。毋庸讳言，现在的项目评审机制有一定缺陷。评审的专家并不了解合作社的情况，只能依靠申报材料了解信息，结合设定的量化评价指标作出取舍。在调查中也发现，部分合作社运作不够规范，与成员利益联结不紧密，处于松散经营状态，并不能真正发挥合作社的带动幅射作用。一些合作社存在少数人操纵等问题，成员参与度不高，很难分享在收益分配、财政扶持方面的好处。还有一些合作社虽然运作比较规范，也获得了多次扶持，但缺乏好的合作社带头人，只会生产，不懂市场，成员人数和销售收入还维持在多年前的水平，带动作用十分有限，背离了财政扶持的初衷。
第四，相关手续不简便。财政部门为了规范项目资金管理，在相关手续上把关比较严格，这是可以理解的。但基层也反映，有些手续应该人性化处理。比如，合作社实施项目时，特别是农业基础设施投入，许多是由自身和农民来参与建设，无法提供正式的凭证和记账依据。合作社为了报账，只能去代开发票，无形中增加了税收成本，但实际效果是一样的。还有一些合作社反映，项目资金拨付时间过长，影响合作社项目的按期实施。第五，监管措施不到位。为了强化资金管理，一般采取项目直补，事后报账的做法，有效防止了项目资金层层截留、挪用、滞留的弊病，也大大减少了基层合作组织随意侵占、挪用项目资金的机会，起到了较好的监管作用。但是，由于财政部门对合作社的项目资金开支，只能在财务手续合法性的层面上进行核准，无法对开支的真实用途进行核准，因此，仍存在一定的漏洞。就上级部门而言，只能依靠抽查、督查等手段来加强项目资金的监管，但扶持项目数量众多，更多的合作社游离于监管之外。从基层部门来说，只增加工作任务，不增加工作经费，缺乏加强监管的积极性。
完善财政支持政策的建议
完善财政支持政策的总体目标，要能够提升专业合作社发展水平，能够提高财政扶持资金的使用效益，能够保障财政扶持资金的公平公正。
第一，各级扶持资金要形成合理分工。市级以上的财政专项资金，要扶持的合作社面广量大，只能通过示范项目的方式予以重点扶持。但是，在扶持的条件上，中央、省、市可以逐步降低门槛，适当兼顾不同规模的合作社，促进均衡发展。县级财政专项扶持资金，应该采取普惠制的扶持方式。凡通过审查，新列入专业合作社名录的，可根据合作社规模，分别给予数额不等的以奖代补资金，用于提升合作社的规范化建设水平。
第二，扶持有持续发展能力的合作社。从根本目的上说，财政扶持资金不是“施舍”，而是为了促进合作社的规范发展，能够充分发挥示范带动作用，让更多的农民通过合作社增收致富。在选择扶持对象时，必须着重考虑合作社是否具有持续发展的能力。因此，在项目申报方式上要加快探索“阳光”操作，努力做到公开、公平、公正。项目申报、资金下达通知必须在网上公开，接受各方监督。
为确保公开的有效性，乡镇确定申报对象后，应将申报的有关情况在政务公开栏予以公示，促进镇域范围内的合作社合理竞争。在条件成熟的情况下，要逐步将项目扶持情况在村务公开栏公示。通过“阳光”申报，将一部分“挂牌”、“翻牌”合作社剔除在扶持范围之外，使真正有发展潜力的合作社得到扶持，带动更多的农民成员受益。
第三，加快建立财政扶持项目储备库。为了合理安排财政扶持资金，建议由财政部门牵头、农办系统配合，加快建立专业合作社支农项目储备库，项目储备每年增补一次。今后，凡申报各级专业合作社财政专项资金和其他支农项目的，必须在项目储备库中选取。这样既可以避免项目的多头申报，又可以解决支农资金使用分散的问题，提高财政支农资金的绩效整合，做大做强合作社。
第四，突出财政专项资金的扶持重点。市级合作社财政专项资金，一方面要不断加大扶持力度，另一方面要突出扶持重点。一是要提升合作社服务能力。扶持环节要向大多数成员能够受益的基础设施、品牌销售、农产品加工倾斜；二是加强合作社内部培训。逐步改变重硬件建设，轻软件建设的倾向，财政扶持资金应更多用于合作社内部培训，不断提高合作社成员的生产技术、管理水平和合作意识；三是要促进合作社规范化建设。建议对内部运作规范、合作机制完善、服务水平较高的合作社，给予规范化建设奖励，以奖代补。
扶持对象主要是5个县级市的合作社以及市辖区其他类型合作社；四是开展贷款财政贴息试点。利用增量扶持资金，对专业合作社一年以上期限贷款，按利息的30%-50%予以补贴，既解决合作社的融资困难，又促进合作社的做大做强；五是探索建立融资风险平台。由市级财政出资设立农民专业合作社融资风险基金。由各级农办推荐信誉高、发展好、带动强的农民专业合作社作为首批融资服务对象，由银行给予一定额度的授信贷款。如银行在放贷中出现呆账，其损失由银行与风险基金各自按比例分担。对恶意不还款的合作社，永久取消其农业财政扶持资格。