农民环境治理行政法思索

本文作者：白燕茹 单位：山西农业大学公共管理学院

农民参与农村环境治理的必要性和可行性分析

环保法明确规定县级以上的地方政府才有环境监管权，将环境监管职责定位在县级以上人民政府的环保等主管部门，对于县级以下人民政府及其有关行政主管部门是否承担环境监管职责没有作出规定。法律规范缺乏对乡镇政府环境保护职权的规定，导致现实中即使有些时候乡镇政府已经意识到自身环境监管的职责，但是也会因为执法的合法性依据缺失导致他们的执法热情不高。其次，关于农村环境治理的政府机构设置层面，农村环保机构不健全。目前，多数地方县级以下政府基本没有专门的机构管理农村环境问题，环境保护机构仅仅在县一级地方政府中设置。虽然作为“综合管理部门”的县级环保局对环境保护方面进行综合管理，但是对农村生活和农业环境管理涉及的不多，尤其是目前的县环保局由于各种原因几乎不能检测到由于乡镇企业的超标排污、城市污染向农村转嫁等产生的各种环境污染问题。最后，关于农村环境治理的政府人员认识层面，基层干部重视不足。县一级甚至是乡一级人民政府是主管农村环境保护的主体责任政府。但是，在经济发展过程中，由于这些地方政府的不少基层干部薄弱的环境保护意识和法制观念，农村环境保护工作一直没有被列在重要的议事日程里。招商引资时，为了吸引投资而忽视环境的负面效应，造成引进项目的同时附带了污染源，同时在日常的生产、生活方面忽略了指导农民对所产生的污染采取相应的措施加以防范。事后当农民向基层干部反映农村环境侵权行为问题时，不作为行为常见，不能对农民进行环境维权履行职责和义务。［１］

最近几年来，频发的农村环境群体性事件令人担忧，农村环境问题指的是因环境问题而引发的农村群体性事件。比如，２０１２年１０月下旬宁波的Ｐｘ项目引发的上百名村民上访案件。［２］农村环境群体性事件发生的深层次原因是农民在农村环境治理中参与权的缺失。目前，我国有关环境立法对公众参与制度的规定，形式上大多采取的是以政府为主导的自上而下的形式；内容上由于法律条款规定过于原则抽象，可操作性不强；过程上忽略事前的监督，侧重于事后的监督。一言以蔽之，目前的这种公众参与的方式缺乏一定的自主性、可行性和持续性。公众实际上几乎对参与的事项和程序都没有自主权，是受主管的行政部门的态度决定的参与。现实中，我国政府在某种程度上已经直接管制了民间环保力量的自我组织，地方政府的强势控制，使公众在环境保护方面的参与形同虚设。关于农村环境的公众参与也适用一般环境法律规范的规定，所以农民在农村环境治理的参与中也存在这样的问题。

农民对农村环境保护的参与是实现环境效益价值的一项重要保证。农村环境治理中吸收农民参与进来可以很好地调动农民的积极性，在作出决策等事项时可以提高可行性、科学性，从源头上预防，是实现环境效益价值的一个重要途径。同时，农民参与农村环境治理是实现环境正义的一项重要保障，农民的这种参与可以充分实现其作为农村环境利益的主体对其自我利益的一种表达。在农村环境保护行政立法、行政决策、行政执法和监督救济中，允许农民参与，农民就可以与其他环境权益主体一样享受公平的待遇，充分表达和维护他们的环境权益诉求，最终实现环境正义的价值追求。

萨克斯的“公共信托理论”告诉我们，作为公民，我们人人都享有环境权。环境权是属于每个人的，而政府只是接受公众委托保护环境，并且有保护公民享有环境权的义务。［３］从狭义的环境权角度来讲，我国宪法没有明确规定公民的环境权。但是我国宪法第２６条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第９条第２款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”依此可以推断出，宪法是保护公民的环境权的，这是以国家义务的形式，确认了公民的环境权，可以理解为环境权是宪法确定的公民的一项基本人权。作为基本人权的环境权是指公民享有在无污染无破坏的环境中生存并且利用环境资源的权利，具体包括对环境的使用权、知情权、参与权、请求权等权利。［４］作为普通公民一部分的农民当然享有环境利益诉求，具有参与农村环境管理的权利。所以，作为环境利益诉求的主体，农民对于农村环境的参与治理可以合理地利用并保护农村的环境资源，进而实现自己的参与权利。

农民参与农村环境治理，是农民与地方政府进行合作治理，实施参与式行政。国家环保总局制定的于２００６年施行的《环评公众参与办法》，虽然仅仅是效力较低的部门规章，但是也为公众提供了参与环境保护的法律平台。根据该规章的制定，有两方面的要求：一是政府的环保政策、地方规划和地方立法的制定，必须要有公众参与；二是涉及到引进可能对居民利益造成影响的项目时，必须有公众参与。这个公众参与适用在农村环境治理中，就是要求地方政府在制定农村环境法律治理的规范性文件时和在涉及到引进可能对村民利益造成影响的项目时应该允许农民参与。农民参与的一个大的阻碍就是政府信息公开机制不健全，农民参与环境治理必须以掌握相应信息为前提。信息公开机制的逐步建立完善是农民参与农村环境治理的前提，它为农民参与农村环境治理提供了信息保证。

２００８年５月实施的行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例》和国务院环保局的部门规章《环境信息公开办法（试行）》均为农民参与农村环境治理提供了信息保证。它要求主管环境保护的地方政府部门或者环保部门要实现环境信息公开，明确规定了公开的范围和方式、程序等。这种信息公开应用在农村环境治理中，就是让农民了解农村的环境质量、环境污染事件、排污费的征收与使用等信息，以期通过信息的公开让农民了解自己所在村区的环境状况。同时，农民也可以依法申请相关部门公开。农民参与农村环境治理是农村民主制度的内在要求。以尊重多数人为原则的民主，体现在社会管理体制中是要求社会中的公众基本上可以直接或间接的方式影响本组织最终的决定。［５］在社会前进的潮流中，农村的民主制度建设相比之前也有了较大的发展。最有利的证据是为了保障农村地区民主制度的实施，村民自治制度在我国宪法中被直接确立。《宪法》第２条：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第１１１条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”根据宪法的规定，具有自治性组织的村委会是农民实现民主的组织保障。村委会以村民自愿为基础，通过自我管理、自我服务、自我教育等各种方式来实现农村自治。农民可以自己的意愿通过村委会对包括农村环境保护事业的社会事务和文化事务进行管理。