2021-4-9 | 城建档案管理论文
本文作者：张友冬 单位：湖南省怀化市城建档案馆
欠发达地区城建档案管理机构档案利用的主体主要为建设单位、施工单位、监理单位、设计单位、勘察单位、司法机关及装修、维修、维权、办证的公民，主要是为城市总体规划的编制、建设项目的选址与建设、工程改建扩建、项目审计、建筑物的维修、建筑房地产业的资质申报、产权的确认、诉讼案件的办理等工作提供利用服务，城建档案的潜在价值还没得到全面挖掘。依赖手段落后。欠发达地区城建档案管理机构虽然也添置了一些现代化的管理设备，但管理方式与传统方式差别不大。就提供利用而言，还是通过纸质的档案信息登记目录来手动查阅，其耗时之长、效率之低可想而知。而且长期手工调用，极易使原件遭到磨损、损坏，缩短其利用年限。服务的层次低。因为编研能力有限，以及城建档案信息化程度低，许多欠发达地区城建档案管理机构城建档案信息资源开发的产品少且层次低，社会提供利用主要是提供档案原件借阅、档案复制品、提供咨询、出具档案证明等。服务的方式是被动的、滞后的、单向的或无向的，是典型的守株待兔式的等人上门式服务，存在着低效、低层次、受人为因素影响大的缺点。而高层次的服务利用，如举办档案展览、出版档案文献汇编、提供档案信息参考资料、编辑档案文献电视片等城建档案增值服务很少。
法制意识淡泊，馆藏资源不足。丰富的馆藏是档案开发利用的基础。近年来，欠发达地区城建档案事业虽然得到长足发展，但相比社会发展对城建档案的需求而言，城建档案资源依然显得“囊中羞涩”。有一部分建设单位其从事基建工作的管理、技术类人员，甚至包括一些领导，档案法制意识淡薄，重建设、轻档案的思想突出，只注重工程的投资、规模、质量等问题，对建设工程档案在收集过程中是否齐全、完整、真实等重视不够，建设工程档案移交责任书制度和认可制度没有得到很好的落实，致使大量的城建档案不能及时进馆，甚至被损毁、遗失等违法行为也频繁发生。淡泊的法制意识严重影响欠发达地区城建档案资源建设。其次是馆藏单一的现象突出，也影响了利用工作。根据对一些城建档案管理机构进馆城建档案主体的调查显示，绝大部分是建设工程竣工档案。即使在建设工程档案方面，重点工程、市政工程、地下管线工程等城建档案却难于收集。于是，这些城建档案管理机构馆藏基本是房屋建筑工程档案。此外，由于历史原因，其它载体档案如声像档案奇缺，村镇建设档案几乎是空白。若长此下去，欠发达地区城建档案管理机构将渐渐成为工程竣工资料档案馆。结构单一的馆藏势必影响档案馆社会功能的发挥。再次是一些区县城建档案工作都起步晚，为了扩大馆藏数量，还存在馆藏质量不高的问题，其结果势必影响城建档案信息资源的保存价值和利用率。开放力度不够，宣传工作较少。随着社会民主与法制进程的不断推进，社会各界档案意识也在不断提升。尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》已明确规定，四类政府信息应当主动公开，公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息，但档案保密意识是根深蒂固的，影响档案开放利用。据调查，城建档案在社会开放利用率仍处于相当低的状况，大约不足10％。相比之下，欧美一些发达国家档案开放率超过７0％。究其原因，一是由于社会公众长期接触的公开出版物为图书、报刊（而档案是不能向社会广泛发行的），因此很自然地对档案知之甚少；二是由于档案部门封闭保守，市场意识不强，对馆（室）藏档案的内容、成分以及查档的途径、方法宣传报导较少；三是档案人员“保密保险”、“利用危险”等陈旧观念还未根本改变。常常把保守档案机密与开放开发利用档案信息资源对立起来，使保密扩大化、绝对化。以上种种原因导致了民众对城建档案管理机构充满了神秘感，很大程度上限制了城建档案开发利用工作。而欠发达地区由于受到社会经济发展滞后的影响，城建档案工作更是处于一种封闭或半封闭状态，思想观念陈旧，条条框框多，档案开放开发利用率远低于发达地区。
信息化程度低，服务手段落后。近年来，随着数字化、网络化技术的普及，许多欠发达地区城建档案管理机构购置了现代化设备，但是将这些现代化设施应用于城建档案管理的还比较少。据统计，由于经费、人才等因素的限制，我国中西部地区有相当一部分城建档案信息化工作刚刚才起步，有些甚至还只是一个长远规划，大约40％左右的地州市级城建档案馆、70％左右的县级城建档案室没有建立独立的门户网站。即使建立了网站，大部分也没有连接城建档案信息数据库和档案查询数据库，也无法实现服务手段自动化和网络化。落后的服务手段是满足不了社会日益增长的对城建档案利用的需求。经费投入不足，利用费用较高。由于财政经费投入不足，为维护运转，我国档案管理机构特别是各专业档案管理机构、部门档案管理机构往往实行有偿服务，收取较高的服务费，相比西方发达国家档案利用费用就比较少，甚至以免费利用为主。较高的利用服务费用也是影响档案利用的一个重要因素。业素养不高，档案队伍不稳。近年来，无论是发达地区还是欠发达地区城建档案从业人员中呈现年轻化、高学历化、高职称化的趋势。但不可否认的是，基层城建档案人才队伍现状不容乐观。一个最突出的问题就是专业性差。目前，在基层也不乏一些城建档案“专家”，但大多也只能算是“土专家”，更有甚者是从其他岗位直接就过渡到城建档案岗位，只是通过后期的培训和自学来弥补了一定的专业缺限，没有什么专业素养可言。真正高学历的档案、计算机、工程专业人才在基层城建档案部门相当稀缺，而能够同时具备城建档案管理知识、现代信息技术，还能掌握一些工程技术、外语知识且具备编研能力的复合型人才，在这些地区可谓是凤毛麟角。其次是基层队伍不稳定。欠发达地区基层城建档案人才流动性大，变动比较频繁，专职工作人员普遍偏少。这一现象在县级档案城建部门表现尤为突出。实践证明，专业素养不高、变动比较频繁的队伍是做不好城建档案利用工作的。
管理体制落后。经过多轮行政机构的改革后，地方建设行政主管部门职能迅速缩小。在机构改革前，作为建设系统行政主管部门的建委，负责建设系统规划、环保、房地产、城市公用事业等部门的归口管理，机构改革后，建设行政管理由统一变为分散，原归口管理部门大部分已直属当地政府领导。尽管国家有相关法规明确规定，建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集整理建设项目各环节的文件资料，并按照程序在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门移交建设工程项目档案。但在具体实施过程中，除了一般的建设工程由于要工程备案而必须取得建设工程档案合格证需要严把关外，其他的档案门类，由于跨系统、跨部门行政管辖，特别是与城市安全息息相关的电力、通信、地下管线等重要工程项目档案很难及时接收进馆。如地下管线工程档案，从归属和流向上讲无疑属城建档案，但从目前的管理体制来看，十几种地下管线分属不同的主管部门，所以给地下管线工程档案的收集、利用服务带来困难。地方分散性的行政机构体制，使得与城市建设息息相关的城建档案资源难以得到及时收集与集中的保管，这样势必影响城建档案的利用。