2021-4-9 | 矿业研究论文
本文作者：曹治国 王威驷 单位：华北电力大学人文与社会科学学院副教授 华北电力大学人文与社会科学学院
对于矿产资源所有权来讲，基于矿产资源对于一国经济社会发展的重要性，目前各国均确认矿产资源国家所有制度，我国也是如此。根据我国《宪法》、《物权法》的规定，我国的矿产资源为国家所有，即全民所有；矿产资源的所有权人为国家即全体公民，其所有权依《矿产资源法》的规定由国务院行使。值得注意的是，尽管我国的矿产资源归国家所有，其流转亦需经国家机关特许，但矿业权仍然是典型的私权。一般认为，矿业权并非是单一的权利，而是一个包括探矿权与采矿权等一系列相关权利的权利束。我国《矿产资源法》将矿业权分为探矿权和采矿权两类，因此在我国，矿业权其实是探矿权和采矿权的合称，是指符合资质的开采人依照法律规定的条件和程序，在特定的工作区和矿区内勘探、开采矿产资源，从而获得矿产品的权利。①而矿业权的性质在《物权法》颁布前，学界争议颇多，有债权说、特殊物权说、特许物权说、准物权说等。2007年颁布的《物权法》将矿业权划入用益物权范畴，基本为矿业权的性质作出了定论。按《物权法》第46条的规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。亦即确定了矿藏亦为民法上的物，成立民事法律关系的客体。第117条规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。
第118条规定“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”。第123条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。我国《矿产资源法》及《物权法》均确认矿产资源国家所有权制度和矿业权有偿使用制度，尽管《矿产资源法》中没有使用矿业权的概念，也没有明确认定矿业权的用益物权的性质，但根据国土资源部于2000年11月1日颁布实施的《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发［2000］309号）第3条的规定，早在我国《物权法》确认探矿权和采矿权为用益物权之前，探矿权和采矿权实际上已经被视为物权，并适用于不动产法规的调整原则。《物权法》中对矿业权的规定只不过是对此前国土资源部颁布的行政规章中关于矿业权性质的确认。根据《物权法》的规定，包括探矿权和采矿权在内的矿业权的属性应为用益物权，其本质是由矿藏所有权人获得对矿藏使用与收益的权利。矿业权作为典型的用益物权，应受物权法的保护与规范，如《物权法》第120条规定，“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利”。矿业权作为私权，自然应适用民法的一般规则，受到保护；更应在因意思自治以外的因素不能继续成立时获得救济。矿业权的属性问题是一个基础性问题，是构建矿业权流转制度的前提。
我们对其属性的确认必须本着实事求是的态度和长远眼光，只有如此才能使其在人们创造财富的过程中发挥更为重要的作用。②矿业权是带有公法色彩的私权。矿产资源作为国家所有的、与人民生活和社会发展密切相关的资源，具有稀缺性与不可重复利用的性质，加之对矿业资源的利用直接影响着公共利益与国家安全，矿业权自然不可能如一般私权那样较少受到意思自治以外因素的规制，在矿业权的出让、转让、利用和消灭等阶段，都需要国家公权力机关的监督和管理，矿业权是带有浓厚公法性质的私权。我国矿产资源为国家所有，这是由我国的基本经济制度决定的，并为我国《宪法》、《物权法》、《矿产资源法》等法律明文规定。矿产资源为国家所有的体制要求建立矿产资源有偿使用制度，确立由国家向其他主体出让矿业权以实现国家矿产资源所有权利益的制度，进而明确矿业权的出让之本质即为国家主管机关作为出让主体向受让人让渡矿产资源开发利用权利的行为。受让人取得矿业权需要经过国家主管机关的审批或招标或拍卖等形式最终确认，受让人要与国家主管机关签订矿业权出让合同。在此过程中，受让人最终取得矿业权都是国家主管机关行使矿产资源行政管理公权力的结果。因此，矿业权的取得带有公权力色彩。矿产资源具有稀缺性与不可重复利用的性质，矿产资源特别是能源类矿产资源对于国家经济发展和国家安全的保障具有日益重要的价值，这就要求不断提高对矿产资源的开发利用效率。
国家主管机关不仅是国家行使矿产资源所有权的代表，还是对矿产资源开发利用进行监督管理的主管机关。据此，国家主管机关不仅在矿业权出让阶段要审查受让人是否具备法律规定的资格和条件，还要在受让人行使矿业权、对矿产资源开发利用的过程中行使监督管理的职责，如矿产资源普查在完成主要矿种普查任务的同时，应当对工作区内包括共生或者伴生矿产的成矿地质条件和矿床工业远景作出初步综合评价；在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采、综合利用，防止浪费等。矿产资源作为由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源，必须经过采掘作业才能形成可以直接使用的矿产品。在对矿产资源采掘的过程中，一方面要保障采掘作业的安全，另一方面要防止采掘作业对外部环境的污染。据此，国家主管机关要监督矿业权人遵守国家劳动安全卫生规定，要求矿业权人具备保障安全生产的必要条件，要求矿业权人在勘探开发矿产资源的过程中，必须遵守有关环境保护的法律规定。因此，矿业权的开发利用带有公权力的色彩。此外，矿业权作为一种用益物权，矿业权人可以将其转让。但为维护矿产资源的开发利用秩序，保障国家矿产资源所有权利益不受损害，矿业权的转让须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。因此，矿业权的转让也带有公权力的色彩。
综上所述，矿业权的取得、开发利用和转让均涉及到国家矿产资源所有权的实现和矿产资源管理秩序，需要国家主管机关的介入、行使行政监督管理职责，这不仅是必然的，更是必要的。但矿业权自权利人从国家主管机关取得后即成为一种私权，不仅其他民事主体不得侵犯，即便是国家主管机关也不能侵犯。正如我国《物权法》中规定的建设用地使用权一般，该权利也是受让人自国家主管机关通过招标、拍卖、协议等出让方式取得；权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。根据《土地管理法》的规定，国家主管机关对建设用地使用权的取得、开发利用和转让行使行政管理职权，但建设用地使用权仍是我国《物权法》中规定的典型的用益物权。如此类推，尽管矿业权的取得、开发利用和转让均需要国家主管机关的介入，但从根本属性上讲，矿业权仍属于一种用益物权。在国家主管机关对矿业权行使行政监督管理职责时，也必须以此为基点，在法律的框架内寻求私权与公权、个人利益与国家利益的调和。