2021-4-9 | 环境整治论文
本文作者：楼苏萍 单位：山东大学政治学与公共管理学院讲师
西方国家公众参与环境治理的途径
环境治理中的公民，在不同的情景下有着不同的角色。社会成员在环境治理中的角色可以是普通公众、环境保护主义者以及利益相关者。无论何种情况，公民均有权利参与到环境治理。不过，在不同的情景下，公众参与的方式与力度通常有所不同。作为普通公众，其在环境治理中的参与更多的是通过遵守相关法律、法规，并在日常生活中注重环保以及环境友好型生活方式的养成来参与，一旦其环境意识较强，并希望有所行动，他可以通过成立或参与环境NGO组织，成为环境志愿者，在NGO的平台上开展环境保护的宣传教育、政策执行监督以及政策游说，也可以参与决策体制内的各种地方性、政策性咨询委员会，如社区咨询委员会，作为地方公众的代表影响决策；或者参与政府部门举办的各种环境评估与决策的听证会（publichearing）、座谈会(workshop)等发表自己的意见。当他成为环境决策中的利益相关群体的代表时，他不仅会被邀请参与前述的各种环境评估与决策听证会、公开会议和座谈会，同时也有权利对已经发生的环境损害提起行政申诉与环境诉讼。概括起来，西方国家环境保护中公众参与的途径有：*成立或参与NGO组织*参与咨询委员会*参加听证会、座谈会与公民会议等*提起环境诉讼。
参与非政府组织，成为一名志愿者可能是西方国家公众参与环境治理最为普遍的选择。1865年，英国历史上最早的、也是世界上第一个民间环保团体———公共用地及乡间小组保护协会成立，开启了环境NGO的序幕[6]。到了20世纪70年代，环境保护运动在主要发达国家均如火如荼地展开，其中一个重大表现就是环境非政府组织的迅速发展。在美国，规模最大的全国野生动物协会在2008年的会员数为四百万人，年度预算达8810万美元。①环境NGO组织掌握了越来越多的资源，逐渐成为整个环境治理中不可缺少的一部分。环境NGO组织除了开展环境保护的宣传教育外，行动方式与领域日益丰富与多样化，并趋向制度化。在德国，环境与自然保护联盟———一个专业化的环境NGO、德国环境主要的积极倡导者的活动范围就非常广泛，他们不仅参加听证会，而且也在议会委员会中工作并评议议案。在地方性的市政与州的层面，他们积极参与计划建筑项目和设施，考虑替代性的交通和能源政策，并参与地方层次上的执行。他们也会出现在法庭上支持公民的法律要求。此外，他们还通过资助科学研究以获得相关议题的科学支持[4]（P50）。
咨询委员会是一系列官方或非官方成立的由一定人数市民、专家、利益团体组成的，定期会面与活动并作为决策者咨询机构而存在的各种形式的委员会。这类委员会既广泛存在于联邦政府层面，也活跃于地方层面。联邦政府层面的咨询委员会受《联邦咨询委员会法案》的管辖。按照美国国家环境保护局发布的公共参与政策指南，当环境保护局需要获得非联邦政府雇员的个人与群体的意见与建议时，当局需要考虑是否成立一个咨询委员会。按照法律，咨询委员会应当拥有自己的章程，各个群体均有平衡代表、实行公开会议、并保留所有的会议记录及文件等便于公众获取[7]（P24）。咨询委员会的首要功能是为联邦官员提供建议与意见；同时咨询委员会也可以成为不同利益群体之间讨论问题、交换意见、互相沟通的平台，并有助于加深对部门行动的理解。在地方层面，咨询委员会则包括地方政府发起组织的、非政府的地方性组织，及一些是由地方领袖、居民推选组成的非正式性更强的咨询委员会。这类咨询委员会既是公众参与的平台，也是政府获得信息反馈的重要来源。市民咨询委员会一般有以下几个基本特征：首先，地方上不同的利益群体均有代表；开展常规性的会议；参与者的评论和观点会被录音；寻求共识但不要求一定要达成共识；在决策过程中，市民咨询委员被赋予重要地位。按照美国相关法律法规的规定，重要的交通政策、规划政策及开发项目确定之前，都需要听取市民咨询委员的建议与意见。
各种类型的公民会议，如听证会、座谈会及参与度更大的公民陪审团等组织安排是西方国家政府部门鼓励公众参与的重要途径，也是重大环境政策出台的必经之路。在美国，与公共卫生有关的政策法规，如空气资源、水资源管理及有害垃圾处理等政策法规出台之前都必须经过座谈会与听证会的形式听取公民与相关组织的意见。例如，在加利福尼亚，县级空气质量管理地区委员会采纳新的法律与规章前必须经过公示、公众评论、听证会并受州空气资源委员会的审读。而州空气资源委员会作为州政府中管理空气质量的权威机关，其立法过程也包括了多种形式的公众参与[8]。公众可以在立法计划、法案的起草、建议稿的评论及听证阶段参与到决策中来。除此以外，还存在各种形式的不那么正式的公民会议，小型讨论会、焦点小组等，感兴趣的市民均可以自由参加；而政府部门在公众参与之后必须对公众意见做出整理与反馈。
环境公益诉讼，特别是公民依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起的公民诉讼是一种积极的公众参与方式；公民或公民团体在此过程中直接介入法律的执行与完善。1965年，美国纽约州哈德逊河沿岸的房地产主们联合以“保持美丽的哈德逊河联合会”的名义，起诉联邦动力委员会，反对该委员会批准一家电力公司在哈德逊河上修建跨河电缆一案首开现代美国公民环保团体起诉之先河。法院受理了此案并裁定环保团体享有为保护风景、历史遗迹和户外娱乐价值而在法院起诉的权利。1972年，赛尔拉俱乐部诉联邦环保局，指控该局批准某些州的含有允许空气质量降级内容的实施方案的决定违反了联邦《清洁空气法》。这项诉讼导致了国会在《清洁空气法》中增补一项关于“防止空气质量严重恶化”的规定。此后两次修订的《清洁水法》、《濒危物种保护法》、《安全饮用水法》和《资源保护与恢复法》和《有毒物质控制法》法律中，都设置了公民诉讼的条款。在日本，人们可以依据《公害对策基本法》与《自然环境保护法》提起“公害审判”或“环境保护诉讼”。就前者而言，日本在20世纪60年代就出现了著名的“四大公害”审判运动；此后又有以米糠油中毒者、斯蒙病为首的食品公害、药害诉讼，不仅追究了加害企业的损害赔偿责任，而且还追究了拥有监督责任的国家和地方公共事业行政机构的国家赔偿责任。到了70年代以后，环境公害审判、环境保护诉讼、环境权诉讼等案件激增，最多时候竟有1000多件案件在法院同时审理[9]（P42-98）。