2021-4-9 | 公路管理论文
本文作者：杨学东 单位：河南万方交通工程有限公司
1992年，中国大部分省份都已开展了不同规模的高速公路建设并分路段投入使用，在运营管理中政出多门、职能交叉、管理低效等问题日益突出。鉴于交通部和公安部两个部门分管高速公路所产生的种种弊端，国务院为理顺关系、协调矛盾，以文件形式明确规定：“高速公路交通安全管理组织机构形式，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不做全国统一规定。”自20世纪90年代中期开始，高速公路投融资渠道进一步拓宽，股票融资、国内外经济组织投资、外商投资、经营权转让等多层次、多元化融资体制极大地促进了中国高速公路的发展。
中国高速公路管理体制现状
从管理体制的范围来看，高速公路管理体制涉及建设管理体制、行业管理体制、运营管理体制、交通管理体制等方面。因此，现阶段中国高速公路管理体制可以从以下几个方面进行分析。建设管理体制。高速公路管理主要包括建设管理和运营管理两个阶段。高速公路建设管理体制可以分为两种。建管一体型模式。建管一体型模式是指高速公路从规划、设计、筹资、建设到营运、养护、管理等由一个管理机构负责。首都高速公路发展公司曾采用了这种体制。建管一体型模式的特点是有利于精简管理机构，降低工程造价及经营成本，提高工程质量和运营效益，有利于促进建设和运营管理有机衔接等。但其弊端主要在于建设、运营两个阶段的专业化管理要求较高。建管分离型模式。建管分离型模式是指高速公路规划、设计、筹资、建设管理均由专门机构负责管理，建成后由另外的专门机构负责养护、运营和管理。河北省境内的京石、石太等高速公路和辽宁省境内的高速公路均属于这种管理模式。这一模式有利于投资建设和营运管理这两种性质完全不同的工作各自实行专业化管理，有利于对高速公路的资产经营权与国家所有权实行分离；也有利于政企分开，实现市场机制对收费还贷的激励作用。其缺点是不利于高速公路投资建设与营运管理的衔接。行业管理体制。高速公路行业管理是指政府交通主管部门代表政府对高速公路实施的一种行政性管理。
高速公路行业管理是中央和地方各级交通主管部门的重要职能之一。高速公路行业管理的主要内容包括规划指导、法规建设、监督检查、市场培育、协调服务等。高速公路行业管理体制可以分为两种类型。行业归口型模式。行业归口型模式是指一个省只有一个公路行业管理职能机构，即由省级交通主管部门及其派出的公路管理机构—省公路局负责管理。因此，省公路局既是一般公路的行业管理机构，又是高速公路的行业管理机构。这一模式的特点是有利于较好地理顺公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系；有利于执法管理。但其弊端是需要协调行业管理和运营管理的关系，否则会影响到高速公路的效益。行业独立型模式。行业独立型模式是指在设置省级公路管理机构的同时，另行设置“高速公路管理局”或“高等级公路管理局”，形成“一省两局”的结构。高速公路和一般公路的行业管理分别归口于两个局。这一模式的特点是有利于高速公路的特殊管理，但不利于处理好公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系；也不利于统一执法管理。目前实行这一模式的有辽宁、山西、江西、贵州、广西、宁夏、青海、新疆等省（区）。运营管理体制。由于现行中国高速公路建设的投融资体制不同，按照“谁投资、谁经营”，“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的方针，各省（市、区）现行的高速公路运营管理体制各具特色、各有利弊，综合起来大致可分为两种类型。事业型管理模式。
目前中国大多数省份的收费还贷型的高速公路管理属于这种模式，其核算方式采用自收自支的形式，实行收支两条线：通行费收入全额上交主管部门；养护管理费根据年度计划由主管部门审批划拨。企业型管理模式。目前企业型管理模式一般采取高速公路集团公司形式。按照隶属关系的不同，企业型管理模式又可以细分为两类。第一类是隶属于省级人民政府的企业型。这种模式下，集团公司归省级国有资产管理委员会统一管理，直属于省级政府领导，基本上与省级交通厅处于同一行政等级序列。集团公司主要负责全省（市、区）高速公路的国有资产管理、市场融资、收费经营等。省级交通主管部门负责行业管理和路政执法的派驻。目前采取这一模式的主要有陕西、山东、北京、河南、安徽、江苏、福建、广东等省（市）。第二类是隶属于交通厅的企业型管理模式。这种模式一般是省级政府将省（市、区）域范围内的高速公路管理机构进行整合，由省级交通厅以独资方式或控股方式成立公路经营集团公司，履行职能，实施产权管理和营运管理，并依据出资额度享有资产收益分配、重大决策和选择经营管理者的权利。高速公路经营集团公司授权建设、经营、管理高速公路资产。目前，采用这一模式的有湖北、湖南、甘肃、四川、重庆等省（市）。
高速公路管理的发展趋势
目前，高速公路管理体制比较混乱，导致众多问题的产生，例如管理主体多元化，行业管理难以到位等。结合国内外高速公路管理体制改革的成功经验，我认为改革的具体思路有以下几个方面。加强政府宏观调控。对经济活动进行宏观调控，是市场经济体制下政府的主要职能，对属于基础设施建设的高速公路的调控更是必不可少。实施专业机构统一管理。政府交通主管部门设置专业管理机构，具体实施对高速公路的行业管理，行业管理主要包括行政管理和技术管理。这种管理属中观管理层次，主要贯彻落实国家宏观产业政策、产业方针、产业规划和法律法规、技术标准、技术规范。取消收费公路“双轨制”，实施企业化经营。“国家投资、地方筹资、社会集资、利用外资”的投融资体制的形成，使高速公路的投资人由政府单一主体转变为国内外及社会多元主体，大大拓宽了高速公路投融资渠道，提高了资源的配置和利用效率，也形成了高速公路“企业化”、“公司化”的发展格局。目前普遍存在的政府“收费还贷型”的事业管理方式虽不失为一种较好地高速公路经营方式，但与“企业经营型”相比，不具有使资本进入市场流动、使价值有效运动和保值增值的功能。
在国家高速公路特许经营法律制度和高速公路经营市场化、社会化的产业政策主导下，应通过深化改革、加快改制，加速高速公路由“收费还贷型”向“企业经营型”转变，最终形成以政府宏观调控、专门机构管理、企业特许经营的模式[4]引入市场机制，实现有效竞争。有效竞争是资源配置效率的保证。从经济学的角度分析，尽管高速公路行业具有自然垄断的属性，不适宜在高速公路所有环节开展充分竞争，但是在市场进人、养护等领域仍然发挥着市场机制的作用。通过业主招标制、特许经营制、养护公司制等措施的实施，在高速公路建设、运营、养护等领域充分开展竞争，最大限度地发挥市场机制对高速公路行业调控的作用，从而实现高速公路行业“人、财、物”的有效配置和充分利用。加强法制建设，实现依法治路。法制建设相对滞后，是高速公路管理中许多问题的重要根源之一。中国现有的公路法律法规不配套、不完善，适合高速公路管理要求的法律法规体系的建立滞后。因此，必须进一步推进高速公路法律法规体系建设，尽快出台适合中国国情的高速公路法律法规。通过立法的形式，确立高速公路管理的责任，调整社会关系，强化行业管理，推动中国高速公路管理走上法制化轨道。