2021-4-9 | 司法革新论文
本文作者：李光和 单位：广东商学院思想政治理论教学部副教授
国民党中央关于会议提案标准说:凡蒙藏地方现在代行司法权之机关，须将司法权交由新设之司法机关行使，以期蒙藏人民与内地人民受同一法律之保障。⑤会议通过《改进蒙古司法办法大纲》⑥8条，由蒙藏委员会呈行政院转咨司法院核准，由两院会呈国民政府第100次国务会议修正备案。该大纲改革盟旗司法制度的取向是明确而坚定的。如第1条“蒙古地方，应于旗治或其他适宜地点，由司法院积极筹设独立司法机关”;第5条“蒙古世爵、喇嘛等私人均不得受理或处理关于司法案件”。但它也考虑了盟旗地方的特殊性。如第3条“蒙古地方现已设立及将来筹设之独立司法机关，须参用蒙人为推事及检察官，并须设蒙文译员及代缮诉状，以期使得蒙人之诉讼”;第6条“蒙古各旗应选送兼通汉蒙语言文字之蒙人入各法律学校肄业”;第7条“游牧地方得因其情形采用巡回审判制度”;第8条“蒙古地方司法机关传集蒙人时，应请该管旗署或旗员协助办理之”，即保留其部分司法权。“九一八”事变后，东北沦陷，华北危急。救亡压倒建设，训政话语下的激进方案破局。朝野各方关注经济、教育和国防，“独于内外观瞻所系、人民生命财产所托，且为法权收回枢纽，并关全民重心吸力之边疆司法事务，尚未从长计划、彻底改善，并因厄于目前国库空虚、无暇兼顾”。①当局边疆政策特别是“治蒙”方略也发生了急剧的变化。在总体上，南京政府的边疆民族政策已趋软化，且其坚持已非现代化改革，而在于国防安全与国家统一。1934年，南京政府决定成立蒙古地方自治政务委员会，并承诺“各盟旗管辖治理权一律照旧”、“盟旗地方以后不再增设县治或设治局”。②这使得盟旗地方司法改革的法理基础流失，改革成效可想而知。律师刘陆民1935年说:“迄今内蒙古各盟旗之司法权可谓超前清而上之，抑何从而见有司法系统”;新疆“高等法院终不办一案，其对各县司法亦自无系统可言”;西康之司法系统亦“无从说起”，③遑论外蒙古与西藏。
国难当头，边疆地区的司法改革问题也受到边远省区代表和法律界人士的重视。相关提案在1935年司法会议提案中占相当大比重。其中关于司法经费问题者25案，5案涉及边疆地区;关于法院设置及法官配置问题者18案，8案涉及边疆地区。尤以绥远高院院长余俊将边疆司法改革提到“救亡图存”的高度。他说:“拥护法权，实为目前治边之唯一出路，亦即民族复兴之一线生机。是边区法院比较内地尤为重视，无待烦言。倘再沓泄因循，坚持以前错误心理，仍将边陲司法视作不急之务，听其自为生灭，则覆巢之下必无完卵，皮之不存，毛之安附?”④相关提案均获会议通过，会议宣言强调:“内地组织较完备，而边远省份，辄多因陋就简，似此畸形发展，殊非所宜”。按照这次会议的精神，司法行政部于次年制定分三年普设计划，边疆省份各县均须同时筹设(盟旗地方则无安排)。日本发动侵华战争，民国政府的地方司法改革几乎横遭中断，但客观上对西部省区的司法发展却有促进作用。论司法人才，东南沿海地区沦陷后，战区法院关闭，司法人员求职于西南边远省区，“贵州司法官几有人满之患”。⑤论改革进度，在一定程度上改变了清末以后，新式法院集中于东部的不平衡发展格局。⑥同时，民族地区司法改革问题也受到较多重视。1943年9月，国民参政会三届二次大会通过的《推行蒙藏地方司法制度》案说:近年来，边省当局尊重司法独立，司法行政人员多能明了边情，恪尽职守，善为处理，故能博得边民极深切之信仰，树立法治清明之威信。因此，提案拟出两项具体办法:(1)请增设蒙藏地方司法机关;(2)请增加青、康、宁、新等边远省区司法人员经费。国防最高委员会决议“交行政、司法两院会商办理”。①当然，司法行政部办理时却不无折扣。国民参政会通过的《川康建设案》，较为完整地表述了南京政府推进边疆民族地区司法改革的策略和地方的呼声。1939年初，国民参政会一届三次大会决定组织川康建设期成会，派遣视察团分赴川康各地视察。参政会在视察团报告书基础上通过的《川康建设案》中提出治本与治标两方面的办法。治本方面有三条措施:(1)制定适合康区民情之特别法规，斟酌康宁各地情形制定特别适用法规，以为边地司法人员处理民刑案件之根据;(2)用彝族民族文字翻译适用法典，“俾康人倮人得知法律究为何物，庶几可以减少各民族间若干无谓之纠纷”;(3)向康百姓普遍宣传法律常识。治标方面有四项办法，即:培植边疆司法人才、统筹边疆司法经费、改进边疆司法程序和缩小边疆司法单位。②1941年初，蒙藏委员会驻藏办事处因“旅藏汉民管辖权已逐渐收回”，会商司法当局“暂将旅藏汉民司法权，托由本处斟酌地方习惯代行”。司法行政部派员会同蒙藏委员会议定“要点”6项和《蒙藏委员会驻藏办事处处理司法事务暂行办法》10条，经行政、司法两院会呈国防最高委员会。但国防最高委员第71次常务会议决议“缓议”，直到1944年才“核准施行”。1945年初，司法行政部与蒙藏委员会拟订《蒙藏委员会驻藏办事处处处长审理诉讼暂行条例》(草案)和《蒙藏委员会驻藏办事处办理司法事务暂行条例》，经行政院“送立法院审议”。③但终至南京政府覆灭，该法案尚未完成其立法程序。
1945年5月，国民党召开第六次全国代表大会，大会宣言强调“必以全力解除边疆各族所受日寇劫持之痛苦，必亦全力扶助边疆各族经济、文化之发展，尊重其固有之语言、宗教与习惯，并赋予外蒙、西藏以高度自治之权。”④同年7月，国民参政会召开四届一次大会，边疆民族问题成为提案热点。雷沛鸿提案在政治方面“宜以法律保证少数民族的自治权利”，在文化方面“仍宜尊重文化的少数者之语言，文字，风俗，习惯”。⑤格桑泽仁提议将蒙藏等少数民族自治制度“载诸宪法”，提出3种自治区构想:一是设特别自治区，即外蒙古、西藏，实行高度自治;二是自治区，即东蒙古、西蒙古两个自治区，喀木和安多两个藏族自治区(喀木指西康及川滇边区，安多指青海及川甘边区);第三种可算是“准”自治区，新疆等省其他民族与蒙藏情形有相似之处，“援照蒙藏各自治区办法另订适宜制度”。①李永新则提议:国民大会代表名额规定为“每县市每旗宗及其同等区域，各选出代表一人”，县市旗宗同等;增列“蒙古地方自治政务委员会”，统辖蒙古各盟部及独立旗等。②但当局未采纳上述提案。1947年11月，南京国民政府召开司法行政检讨会议。从会议提案可以看出，边疆司法改革进展令人失望。青海建省以后，不惟法院设治尚未遍于旧西宁道属，法权所及亦未逾越旧西宁道属一步。“坐是一省之内，此疆彼界，形成异国，法权莫及之，俨同化外。”③宁夏蒙汉杂居之地，“蒙人与汉人间之争执，蒙人固欲旗政府管辖，而汉人则无不愿司法机关之保障。然蒙人游牧为生，居无定处，有事则聚骑争夺，避匿则远?大漠”。所有裁判无旗政府协助则难发生效力，“由是边区之法权，无异昔日外人租借地，于国权统一不无缺憾”。值得注意的是，清末以后改革先行一步的东北也成为要求特殊政策的边疆地区。④这次会议关于边疆地区司法改革的众多方案，成为纸面上的空谈。