基础教育办学政策系统浅析

作者：古翠凤 单位：广西师范大学教育科学学院

我们这里以学校基础教育为研究重点，所以一般不包括这种极端的情况。其实，从根本上说，就是只存在两类主体，其中学校投资者包括各级政府、个人和非政府组织，他们是学校的直接投资者，而受教育者是最终的出资方，是受教育者通过交纳税收和给学校付费来委托政府和非政府投资基础教育管理者办学，为其提供基础教育服务。所以政府和非政府的投资办学组织，对于学校、学校管理者和教师来说是出资方和委托人，但同时也是受教育者的代理人，负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任。同样，学校管理者是学校、学校投资者和受教育者的代理人，负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任，同时受教育者、学校投资者、学校、学校管理者对于教师来说又都是出资方和委托人，基础教育管理者对他们负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任。

基础教育办学政策体系分析

我们把围绕基础教育的学校投资者、学校、学校管理者这三个环节的基础教育政策归为基础教育办学政策。政策是交易活动规则的政府文本形式，是制度的政府文体形式。基础教育办学政策所要规范的就是学校投资者、学校、学校管理者之间的委托权和代理权，或者说投资权所有权和管理经营权。学校投资者所担负的对基础教育的投资权是对中小学校和中小学校管理者的投资，所担负的基础教育管理权是对整个基础教育学校的管理权，即学校外部的、学校之间的学校基础教育管理权和对学校内部的学校基础教育管理权，直接的和重点的是学校外部的、学校之间的学校基础教育管理权，间接的是学校内部的学校基础教育管理权。学校和学校管理者对基础教育的管理权主要是学校内部的管理权，同时也可拥有参与学校外部和学校之间的基础教育管理权，它属于各级政府，对于基础教育办学也存在着上述类似的委托代理关系。上级政府对下级政府的基础教育办学拥有投资权，并拥有直接管理下级政府和间接管理或影响下级政府办基础教育的权力，但较之上级政府来说，由于下级政府拥有其基础教育办学产出的更多的具体的信息，因而对于其所负责的基础教育办学，下级政府拥有更多的直接的和实际的管理权，对其所负责的基础教育具有更多的直接的和实际的影响力[2]。

由此可见，基础教育办学政策主要包括两方面的内容：一是投资政策，二是管理政策。基础教育的办学政策就是要通过这两方面的政策来解决在基础教育办学中投资者或所有者与管理者或经营者的不一致及在非同一主体时，在投资权与管理权相分离的情况下，基础教育办学的投资权与管理权的协调一致的问题。基础教育投资的主体主要有政府和社会（非政府），其中政府又分为各级政府，社会（非政府）基础教育投资者又可分为公益投资者和营利投资者。管理的主体主要是政府和学校，其中政府又分为各级政府，主要从事校外事务的管理，学校又分为民办学校和公立学校，主要从事校内事务的管理。办学政策主要就是对这些基础教育的行为主体的行为进行规范。

基础教育办学政策中的投资权与管理权的关系

基础教育的投资主体与管理主体的相对分离，即基础教育的投资权和管理权的相对分离有两种情况：一是在各级政府之间出现的各级政府投资权和管理权的相对分离；二是在政府与非政府之间出现的投资权与管理权的相对分离。各级政府投资权和管理权的相对分离，可以称之为投资权与管理权的垂直错位分离，而垂直错位分离又可分为垂直正错位分离和垂直负错位分离。基础教育的投资权与管理权的垂直正错位分离指的是：投资权在上一级政府，而管理权在下一级政府，这种垂直正错位分离是符合委托代理关系的，即上一级政府是委托人，具有投资权，而下一级政府为代理人，具有管理权。投资权与管理权的负错位分离指的是：投资权在下一级政府，而管理权在上一级政府，这种垂直负错位分离是与委托代理关系相反的，即上一级政府是委托人，但却没有投资权，而有管理权，下一级政府作为代理人，却具有投资权而没有管理权。基础教育政策就是要尽量减小但不可能完全消除垂直正错位分离，因为当委托人和代理人不是一个主体时，分属于上下两级政府时，投资权与管理权的分离在主体形式上是始终会存在的，且是应当存在的，而不应当消除，只有这样才能保证上级政府在基础教育办学上对于下级政府的权威性，确保上级政府在基础教育办学上对于下级政府的直接管理权和对公办学校的间接管理权或影响力。投资权与管理权在各级政府之间的垂直正错位分离可以通过政策调节而尽量减少，从而使得虽然投资权和管理权在主体形式上是分离的，但在实质上却是协调一致和统一的。对于其他基础教育办学中，投资权与管理权在各级政府之间的垂直负错位分离这种不正常的分离，则应尽量消除。因为如果让下级政府拥有基础教育办学的投资权，则会有损于上级政府在基础教育办学上对于下级政府的权威性，削弱上级政府在基础教育办学上对于下级政府的直接管理权和对公办学校的间接管理权或影响力。政府与非政府之间出现的投资权与管理权的相对分离，可以称之为基础教育投资权与管理权的水平错位分离。水平错位分离又可分为水平正错位分离和水平负错位分离。基础教育的投资权与管理权的水平正错位分离指的是投资权在社会或非政府，而管理权在政府，这种正错位分离是符合委托代理关系的，即社会或非政府是委托人，具有投资权，而政府为代理人，具有管理权；基础教育的投资权与管理权的水平负错位分离指的是投资权在政府，而管理权在社会或非政府，这种负错位分离是与委托代理关系相反的，即社会或非政府是委托人，却不承担投资责任，而是有管理权，政府作为代理人，却要承担投资责任，而没了管理权。基础教育政策就是要尽量减少但不可能完全消除水平正错位分离，因为当委托人和代理人不是一个主体并分属于非政府和政府时，投资权与管理权的分离在主体形式上是始终会存在的，且是应当存在的，是不应当被消除的，只有这样才能保证在基础教育办学上的非政府办学或民办基础教育相对于政府的独立自主性。确保民办基础教育的非政府主体在基础教育办学上对于制定基础教育办学政策的影响力和对民办学校的管理权或影响力。但投资权与管理权在非政府和政府之间的水平正错位分离，其实质上的分离却可以通过政策调节而尽量减少，从而使得虽然投资权和管理权在主体形式上是分离的，但在实质上却是协调一致的和统一的。对于在基础教育办学中，投资权与管理权在非政府和政府之间的水平负错位分离这种不正常的分离，则应尽量消除。因为如果让政府拥有民办基础教育的投资权，则会有损于民办基础教育的非政府投资主体在基础教育办学上的独立自主性，削弱民办基础教育的非政府主体在基础教育办学上对制定基础教育办学政策的影响力和对民办学校的管理权或影响力，同时也会造成国有资产的被挪用、转移、侵吞和流失。