2021-4-9 | 公路管理论文
作者：陈波 单位：吉林省高速公路管理局
长期以来，养护企业多集中于只建不管的养护形式，对于真正的养护投入有限，养护企业为追求利润最大化，不更新养护设备，减少运营成本，使养护规模受到限制，政府的养护补贴对于养护管理的监督与质量控制受限，使养护上的问题接踵而至，这从根本上来说对于高速公路养护无法提供有力的支持。
影响经营管理的因素首先，经营权和所有权分离，投融资风险加大。高速公路的管理效能应该是以产权拥有者为融资主体的运作，但实际情况是承包者作为经营主体是实际的管理者，再加上管理和监督效能上的不完善，造成了高速公路在建设过程中消耗大量资金，没有明确其经营权与所有权的关系，导致了高速公路的产权虚置。其次，运营程序不规范。目前，长平高速公路管理效能中，对于投融资的运营程序上没有设立一定的规范标准，运营上行政监管缺位现象明显，对投融资行为外部效应估计不足，使运营融资还贷不能按期归还，同时在投融资的退出机制上没有合理的程序，合理的退出机制无法真正施行。
影响监控管理的因素首先，路政管理上，分工不明确。高速公路作为一个具有综合性和网络型的通道体系，在路政管理上需要有明确的分工，这样可以有效提升管理效率，但现在是分段单独管理，使管理低效运行的现象明显，并且在很大程度上占据着主导地位，无法从路政管理上实现区域的协调性和长平地区产业一体化，限制了长平地区的运载能力。其次，在交通管理上，多头执法的存在限制了管理的真实执行。由于公安和交通部门各自单独设置执法机构，两套执法人员的配备大大增加了行政成本，而且管理资源的整合不到位，导致了交管和公安部门的责权划分不明确，造成了管理上的混乱。
（一）提升养护管理效能的措施
首先，在养护管理上适应市场经济发展的要求。将基层的养护部门面向市场进行企业化养护公司方向改革，通过养护公司的组织管理实现政企分离，提升市场的活力和竞争力，通过自主经营实现长平高速公路养护的市场化。在对长平高速公路的扶助上，对养护公司进行技术上和器械上的指导，实现养护队伍的专业化，对高速公路大、中修工程和专项工程实行招投标制，加强市场竞争机制的作用。
其次，规范养护市场，提升法律合同在市场中的规范作用。高速公路管理局要明确养护工程可执行的范围，规范养护工程的市场规则，明确养护单位的责任与义务，在竞争机制下要兼顾公平。在对养护工程资质审核及管理中，根据承担工程的规模要对养护企业提出更适合的机械配置和资金配置标准，协调好高管局与承包商的关系，明确承包工程合同中各自的责任，确保养护工程的质量及进度。
（二）提升经营管理效能的措施
首先，成立相关直管机构，强化运营管理权。基于长平高速公路在吉林省的地位和价值，应成立具有直管性质的高速公路国资委，增强管理的集中程度，明晰高速公路准公共产品的产权特性，重点解决产权不清、管理混乱的问题，填补高管局和交通厅在管理和监督上的真空，科学规划经营性和融资性的项目，实施分类管理，提升资产运行效率，确保高速公路的保值增值。
其次，实现建设与运营管理的一体化运作。由于信息不对称及责权利的不统一，实际中往往存在着交付使用与实际功能需求之间的问题，究其原因，主要在于项目代建制没有真正落实国家的相关政策，而且市场的成熟度和实际需求又限制了建设与运营管理一体化的运作程度。因此，实现建设与运营管理一体化的有效运作需要实行项目代建制，外包给相应的专业技术公司，而高管局主要负责项目规划、筹融资、监督管理等工作，这与市场化程度加深所需的劳动分工是紧密相关的。
（三）提高行政管理效能的措施
首先，提升长平高速的区域管理能力，实现行政机构的精简化。长期以来，政府直接投资的高速公路一直实行着自上而下的垂直管理模式，对地域性的要求没有明确的界定，因此，在现阶段的管理机构设置上，应进行相应的地域上的调整，逐步实现机构在区域范围内向专业化、效率化的理性制度设计转化，并且着力构建权责清晰、运转规范的区域管理机制，在高管局统一部署下，在长平区域范围内对经营、养护、收费及通信上突出地域要求的同时，在法律允许的范围内从事相关的经营活动，以达到行政机构精简化的目标。
其次，提升行业监管能力，对管理内容进行相应的细化。分别在养护、经营、收费和通信环节上，明确管理方与被管方的权利与义务，主管部门在落实协议过程中，对经营性的高速公路收费减少行政手段上的直接干预，尤其在养护与收费环节上应将其纳入经营协议管理轨道，以经济手段管理为主，来提升行业管理能力。