电子政务拓展思路

本文作者：秦浩 单位：中共辽宁省委党校公共管理教研部

19世纪的英国政论家白哲特（WalterBagehot）在谈到“民族是什么”时说：“你要是不问，我们都知道它是什么；但要马上对它做出解释或定义，却是不能。”在研究电子政务行政生态学问题时，界定“电子政务行政生态”是逻辑起点，白哲特的话在此同样适用。在书中，作者在承认行政系统是一个“有机体”的前提下，将电子政务视为“处于行政生态系统中的一个开放的子系统”，并将影响一国或一个地区电子政务发展的多种外部因素，统称为“行政环境”。受行政生态学观点的启发，书中将电子政务的行政环境归纳为经济要素、沟通网、创新基础、人力资源四大类。基于此，形成了此书研究的一系列基本假设和逻辑前提，例如，从公共行政学的不同理论出发，可形成不同的公共行政目标，从而可进一步导致不同的电子政务策略；公共行政目标的设立，与不同国家和地区的政务环境相关；不同国家和地区的电子政务策略选择，是它们在不同发展阶段上的特定政务环境的产物；电子政务的策略选择服务于政务目标，同时又影响政务目标的调整和实现。正如作者在文中所申明的，“电子政务研究中，引入行政生态学的理论观点，有助于我们分析电子政务与其特定环境的关系，从而揭示不同国家和地区电子政务目标和策略的有效性……只有系统的研究，才有助于形成系统的认识”。这也是该书的核心观点之一。

第一个创新是该书在电子政务基础理论研究上的创新。目前，关于电子政务“三分电子、七分政务”的观点已基本形成共识。电子政务不是纯技术项目，它本质上是引领变革的政务活动。因此，对于电子政务的基础理论研究，不能仅仅停留在信息技术层面，更重要的是从公共行政学的学科角度进行分析。该书在完成把行政生态学引入电子政务的理论铺垫之后，主要通过对电子政务不同基础策略的分析，探究其更深层次的公共行政理论依据，包括：韦伯的科层官僚制理论，以公共选择学派为代表的、侧重研究政府职能转变的公共选择理论，以新公共管理学派为代表的侧重研究通过流程再造重塑政府的新公共管理理论，以治理学派为代表的、侧重研究“第三条道路”的新公共行政理论以及面向未来的后现代公共行政理论。值得肯定的是，该书在介绍和分析上述理论时并不是简单地罗列或堆砌，而是以其产生的背景和行政生态作为切入点，结合相对应的电子政务策略和案例分析，通过对各种公共行政理论和电子政务理论成果的大跨度吸收，旨在增强每一种理论对电子政务的解释力。用作者的话说，“我们关注的重点，其实并非这些理论本身，而是着力探究这些理论与相应电子政务策略之间的逻辑联系。”如果说第一个创新是理论层面的话，那么第二个创新则侧重于实证和应用。

该书针对现有电子政务评估结构设计中存在的问题和不足，开发出了一套可用于实证研究的可操作的电子政务测评的方法——“电子政务行政生态学指数（EGAEI）”法。EGAEI法通过就绪与能力评价、环境评价、绩效评价、用户评价四个方面的评价，实现对影响电子政务发展环境因素的辨识和统计分析，进而形成电子政务发展与行政生态环境之间关系的系统性认识。值得一提的是，该方法强调在政府端和用户端进行电子政务实施与应用的调研和测评，这与国际著名的电子政务评估机构埃森哲的做法不谋而合，是目前国内外采用这种先进做法为数不多的范例之一。值得称道的是，在兼顾测评方法理论完备性的基础上，作者还通过数据采集、样本分析、问卷调查、知识挖掘等途径实测证明了EGAEI法的实际可操作性。研究结果表明，一个国家的行政环境与其电子政务的发展呈正相关关系。其中，经济要素作为行政环境的首要环境因素，对电子政务的发展阶段水平具有决定性影响，其他要素的作用方式和配合程度，也会产生重要的影响。这一研究结论的价值在于，有助于各国电子政务行政生态策略的横向比较，并根据行政生态条件的不同，明晰电子政务的发展定位，正确处理政策与环境的适应关系。

电子政务发展的阶段与策略问题是电子政务研究无法回避的核心问题，国内外已有相当多的研究成果，预留的探索空间似乎不大。而事实上，由于这一问题本身的系统性、复杂性和多样性，客观上也为作者另辟蹊径从行政生态学的角度进行深化研究提供了可能。该书跳出了以往对电子政务发展阶段和发展策略问题单独研究的思维定式，将二者有机结合起来，提出了“电子政务的阶段策略选择”这一命题，足见作者对于电子政务长远目标与阶段目标的差别有着清醒的认识，从而通过电子政务本身的复杂性和高难度、各种条件和资源的制约、技术进步的不确定性使然三个方面的分析，论证了电子政务由易到难、分阶段推进的必然性和必要性，提出制定阶段策略的原则是要保证其与行政环境实现高度统一，阶段与策略相互对位。

基于不同公共行政学基础理论之上的不同政务目标，该书建构了电子政务发展推动“政务变革”的五阶段模型，并梳理出对之相匹配的五种依次展开和递进的阶段性策略，即：技术应用型电子政务策略、管理信息化型电子政务策略、扁平服务型电子政务策略、电子民主型电子政务策略和全面响应型电子政务策略。可以肯定的是，这一划分方法基本代表了电子政务完整概念的不同环节，充分考虑到不同行政环境下的制约条件和影响因素，为化解电子政务能力与应用与绩效之间的矛盾提供了有效依据，也为电子政务建设和发展提供了可靠的参考坐标系。该书的第二个探索是对当前一些主流观点的再思考。这种再思考并不是盲目地挑战常识和权威。况且，对于一个发展中的学科而言，本身也并不存在终极真理或绝对权威。作者是通过自己的独立思考和具洞察力的思维对一些问题提出质疑乃至提出自己的观点，这本身即充分显示了电子政务学科发展的生命力所在。由于这类探索散见于著作中，不可能一一列举，在此仅以政务流程再造为例具体说明。主流观点认为，电子政务建设需要通过对传统政府的职能转变与流程再造来实现，需要对传统政务流程进行梳理、规范和再设计。书中对这一观点持反对态度，认为“以流程再造为核心的电子政务，本质上是工业化完成阶段后的电子政务”，对于发展中国家而言，尤其不应贸然进行政务流程再造。很显然，对于包括中国在内的工业化仍未完成的国家而言，发展电子政务的关键任务应是与工业化阶段相对应的“转变政府职能、提高行政效率”。