乡村学前教育政策分析

本文作者：严仲连 何静 单位：东北师范大学教育学部

在国民教育体系中，幼儿教育的地位是不牢固的，尽管从理论上讲，幼儿教育是国民教育系列中的一员，事实上却遭到了许多歧视，如，从中央和地方政策来看，关于幼儿园的相关规定一直是以“加括号”的方式进行的（多数附属于中小学之后），在人事编制系统中也缺乏独立的幼儿园教师编制。这种全国性政策使幼儿园教师的阶层身份不断边缘化。从地方政策来看，幼儿园教师阶层身份的不稳定性更加明显，阶层内分化与阶层间差异都相当突出。在一些地方，幼儿园教师的人事编制实行的是自然收缩的办法，在编教师退休一名，编制就减少一个，致使在编幼儿园教师越来越少［１］。与作为“公家人”的教师不同，绝大多数的幼儿园教师没有身份保障，他们大多在体制外生存，是一群特殊的“打工者”。幼儿教育在国民教育中的地位以及幼儿教师的地位影响到了学前教育的发展。这构成了目前学前教育政策的又一现实背景。我国国民经济的持续发展这为人民生活水平的提高提供了可能，同时也为教育发展提供了物质基础。自改革开放以来，我国国民经济的高速发展使我国综合国力不断增强，人民生活水平逐渐提高，特别是“十一五”时期，我国国民经济总体发展良好，综合国力大幅提升，２０１０年国内生产总值达到３９．８万亿元，跃居世界第二位，国家财政收入达到８．３万亿元［２］。经济的持续发展为国家重视学前教育提供了可能。

农村学前教育政策的实施现状

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布并实施以来，农村学前教育与过去相比，受到了更多的重视。由于历史或现实原因，部分地方在执行国家学前教育政策过程中还是碰到了一些阻力，有的地方在执行学前教育政策时表现消极。

根据《中国教育统计年鉴》（２００９—２０１０）［３］提供的数据，农村学前教育在２０１０年有很大变化，主要表现在幼儿教师数量、幼儿园在园幼儿数以及生均面积等方面。在２０１０年，我国新增加幼儿园１２２１１所。其中农村增加了５２２２所；县镇增加了４６４０所，城市增加了２３４９所。同年，新增幼儿教师２７８５４５人，其中县镇新增教师１０５６８４人，城市新增教师９４４５８人，农村新增教师数７８４０３人，县镇幼儿园增加教师数相对较多。新增幼儿数３１８８５５４人，其中，城市新增８３２５３２人，县镇新增１４７５７１２人，农村新增８８０３１０人，可见，增加的人数大部分集中在县镇幼儿园。在幼儿园生均教学及辅助用房面积方面，县镇幼儿园和农村幼儿园（２０１０年）均有增加，县镇幼儿园平均每名儿童增加了０．０６８平，而农村幼儿园平均每名幼儿增加了０．１３６平。

虽然与其他行业相比，农村幼儿教师的收入还是相对低下，但整体上还是有些变化。由于国家对学前教育的重视，各地对学前教育的财政投入普遍增加，一些地方还增加了农村幼儿教师的正式编制。特别是学前教育在国民教育体系中的地位的确认，幼儿教师的职业认同感整体增加，使得农村幼儿教师对职业前景的看法从悲观转向积极。

经济条件相对发达并且重视幼儿教育的地方，还把幼儿教育的质量放在了突出的位置。山东、浙江、江苏、广东等省市还把幼儿园质量放在议事日程。如山东省根据本省的经济情况，制定了包括园舍、师资、场地等因素在内的农村幼儿园办园标准。各地根据幼儿教师素质状况，开展了有针对性的培训，如园长提高班、骨干教师培训班等，涉及管理、技能和专业培训等各个方面。４．管理体系重新恢复与完善受市场经济以及精简干部队伍宏观政策等因素的影响，除北京、天津等少数城市以外，大多数县级教育部门的幼儿教育专干一度在各地教委中没有了编制。这种状况近年来有了很大的改观，许多地方教育部门重新恢复并完善了幼儿园教育的管理机构，使一度销声匿迹的幼儿（学前）专干重新出现在当地政府管理部门之列。

教师素质相对不高，缺少相关的专业知识与技能。一些长期从事中小学教育的教师，在学校布局调整后，直接从事学前教育，明显出现不适应的情况，如过于重视知识、技能与纪律问题，忽视儿童的游戏，忽视儿童的兴趣。部分地方存在幼儿教师年龄老化，或者学历不达标的问题。转岗的教师年龄大，刚参加幼儿教育的一些教师没有受过专门的训练，一些老师是初中或高中毕业。一项农村幼儿园教师的调查涉及湖北８县，调查数据显示，８县幼儿教师总数４６１７人，合格学历教师２２８９人，教师的合格率为４６．５％①。

由于管理制度的不健全，农村学前教育还存在着一些漏洞，特别是农村学前教育的安全问题，应是农村学前教育最大的问题，如房屋安全、车辆安全、卫生条件等。在调查中我们发现，许多幼儿园基本是借助家庭用房开设，普遍存在光线不足，儿童桌椅不标准的问题。由于以家庭用房作为办园（校）场地，普遍还存在活动场地不足、设备简陋的问题。有的房屋还存在一定的安全隐患。一些农村幼儿园由于生源分散，有的还配备了幼儿园的校车，但对校车的管理在农村基本处于真空地带。超载与废旧车辆充当校车情况时有发生，这与当地校车管理的不到位有关。

针对一些偏远地方的农村儿童，一些志愿者采用了非正式的游戏小组，企图带给这些地方的儿童一些欢乐，由于资源有限，推广普及的程度也是极其有限。在一些偏远山村，特别是人口密度小的地方，由于交通因素的影响，在当地方义务教育还面临较大困难的情况下，家长在学前教育方面的需求、意识都有待于开发，当地社会对学前教育的态度也相对保守。因此，在这些地方发展科学的学前教育会遭遇更大的阻力。流动人口比较大的地方，也面临相似的问题。自国务院相关政策颁布以来，我们看到了广大农村地区学前教育发生的可喜变化，同时也看到一些地方政府部门在发展农村学前教育问题上的消极表现。

政府的责任在一定程度上体现为对公办园的支持以及对无证园的监管。由于上世纪９０年代末，幼儿园转制风气的影响，民办园发展程度很快。在２０１０年，农村教育部门在农村办的幼儿园数是１６１４２所，虽然比２００９年（１４７４１所）有进步，但远不及农村民办幼儿园数（４５３１２所）。一项涉及湖北８县市的调查显示，所调查的８县市共有幼儿园７０４所，其中民办幼儿园４７７所，占到了６７．７６％；某县全县幼儿园８７所，民办园数８５所，占到了总园数的９７．７％。所调查的８县市幼儿园中，无证幼儿园２９２所，占到了８县市幼儿园总数的４１．４７％②。这种现象比较普遍。在Ｇ市（县级市），虽然有几所名义的公办园，但政府的责任也不太到位。以一所资格最老的幼儿园为例，该园的办园经费从数字上也呈上升态势。１９９２年１３２２００元，１９９７年２６４９００元，２００２年７７００００元，２００６年突破百万元大关达到１１８００００元，２００７年顺势达到了１６９００００元，２０１１年接近２００万元（１９８００００元）。这些节节升高的数字中，政府基本上没有投入一分钱，全部来自幼儿缴纳的学费。也就是说，原本应该由政府承担的成本全由家长承担，政府的责任不到位。