学前教育公益性思索

本文作者：张宪冰 单位：东北师范大学教育学部学前教育学院

学前教育属于以公益性为根本属性的准公共产品社会产品包括私人产品、准公共产品和纯公共产品，其中纯公共产品符合三个基本特征，即受益的非排他性、效用的不可分性和消费的非竞争性。教育所提供的服务由人们共同占有和享用，利益主体是社会、国家和公众，不限于社会成员的某一个体，教育整体而言具有公共性，属于公共产品。然而各个阶段教育的公共性程度是不同的，公共性最显著的是义务教育，由国家提供教育服务，教育面向全体公民，并具有强制性，受益者不需要个体承担教育的费用。而对于基本的学前教育来说，消费具有非竞争性；而对于高成本、高投入的学前教育来说，消费具有竞争性，消费者需要竞争有限的教育资源或者是需要负担额外成本。学前教育的属性应为准公共产品，其与公共产品同样具有受众的普遍性和受益的公共性特点，同样具有公益性质［４］１－６。

学前教育以教育公平为价值追求教育的公平性表现为教育起点的公平性、教育过程的公平性与教育结果的公平性，其中最核心的是教育起点的公平性。学前教育是基础性教育，多种类型的学前教育机构可以接纳不同水平、不同个性的儿童，使最广泛的儿童受益，惠及最可能多的接受对象，追求教育的公平。一方面，学前教育的普及程度明显提高，从世界学前教育的发展来看，诸多发达国家已将５岁儿童教育纳入免费的公共教育体制，我国也开始重视学前教育的普及性。另一方面，学前教育具有促进社会公平的补偿性作用。“学前教育具有显著的补偿作用与功能，对处境不利儿童进行学前教育，能够有效促进这些儿童融入主流社会，降低因出生和成长环境的不利所带来的不利影响，减少社会分层现象和社会贫困。”［４］１－６因而当前学前教育以教育公平为价值追求。

教育的本质是育人，根本目的是促进人的发展，并为社会培养高素质的人才，它关系到整个国家和民族的根本利益，它不应是营利性的。正如我国《教育法》规定“任何组织与个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，尽管并不完全否认办学盈余的存在，但强调的是这些盈余只能用于学校或其他办学机构自身的建设和发展。学前教育是教育的基础阶段，同样应具有非营利性。学前教育以培养身心健康和谐发展的儿童为根本目的，传递价值观念和人文关怀，促进科学儿童观的形成，强调儿童具有和成人一样的人格和尊严，一样丰富的精神世界，一样的差异性；儿童具有自己独特的认识方式和成长特点；儿童是权利的主体，与成人彼此平等，教育应尊重儿童的人格尊严和权利，尊重他们的发展特点和规律，尊重他们的能力和个性。正如我国１９９６年《幼儿园工作规程》和２００３年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中明确指出的，任何组织和个人举办幼儿园不得以营利为目的。

当前我国学前教育公益性实现存在的问题

学前教育以公益性为根本性质，然而分析当前我国学前教育公益性的实现状况发现，学前教育尚未充分实现公益性，表现为未能充分实现学前教育的公共性、公平性与非营利性。

入园难问题凸显，学前教育的公平性未能充分实现

我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》提出了“到２０２０年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”的战略目标，这是力图使最广泛的儿童受益，充分实现学前教育的公平性。然而数据显示２００９年我国幼儿入园率为５０．９％，且近年来学前教育中的入园难的问题阻碍了学前教育的普及进程。入园难问题的产生与政府在保障学前公益性上的责任缺失具有直接关系。一方面，政府未充分承担办园责任，致使公办园比例急剧下降。自上世纪９０年代开始学前教育发生了全国范围内的办园体制转变，企事业单位和集体办园急速萎缩，２００８年这两种幼儿园比例降到了１８％，加上教育部办园，公办性质幼儿园所占比例仅有３８％，民办园则占６２％。这样的办园结构改变了公共服务的性质，偏离了公益性轨道［５］。公办园比例的急剧下降致使城市出现入园难问题。以北京市为例，２０００年北京市共有２　０４７所幼儿园，基本满足幼儿入园需求，到２００９年北京市注册登记的幼儿园仅１　２６６所，只能满足大约一半幼儿入园要求，学前教育的供需矛盾十分突出［６］。另一方面，贫困儿童的学前教育权利和机会未能得到充分的立法保障。立法保障贫困儿童的教育，发挥学前教育的补偿功能是世界学前教育发展的趋势，例如美国实行了著名的“开端计划”，日本则推出了根据家长收入状况收取学前教育费用等，而在我国在这方面还需要长时期发展。

入园贵现象普遍，学前教育的公共性未能充分实现

随着入园难问题的凸显，入园贵现象应运而生，且有普遍泛化的倾向。入园贵现象有三种表现：其•１８９•一，随着公办园比例的急剧减少，优质公办学前教育资源短缺，家长抢占优质资源，抬升了公办园的入园费用。其二，经济状况良好而又无法进入公办园的家庭选择高价民办幼儿园。其三，经济状况不好而又无法进入公办园的家庭选择低价民办幼儿园，甚至是黑幼儿园，学前教育的质量和儿童安全无法得到保障。目前我国民办园比例在６０％以上，表明６０％以上的家庭独自承担了学前教育费用，而这与学前教育的公共性背道而驰。入园贵现象普遍的原因是多方面的，包括政府投入、教育管理及家长需求等方面，其中主要原因在于政府对于学前教育的财政投入水平偏低，导致学前教育费用大部分或全部由家长承担：一是学前教育总体投入严重不足。近十多年来我国学前教育投入平均仅占ＧＤＰ的０．０６％，尤其是学前教育投入占教育总投入的比例非常小，多年来一直处于１．２％－１．４％左右［７］。而国际经合组织（ＯＥＣＤ）２００３年对各国学前教育投入占ＧＤＰ比例的调查显示，欧洲１９国平均为０．５％，美国为０．４％，日本和韩国为０．２％，墨西哥为０．８％，我国与此差距非常明显［８］。二是学前教育投入严重失衡。多年来学前教育的财政投入主要面对公办园，在公办园中教育部办园更具有明显优势，民办园几乎得不到任何财政投入，而根据２００９年的统计，教育部办园仅占２０％的比例，说明学前教育投入主要投向了少数园所，投入严重失衡。学前教育投入不足和投入失衡的问题突出，成为导致幼儿园高收费和家长负担过重的根源，并且加剧了学前教育的不公平。