2021-4-9 | 环境整治论文
本文作者：王惠娜 单位：华侨大学公共管理学院讲师
在中国区域环境政策网络的横向关系中，多个部门分享环境保护职能，环保责任也在这些部门之间划分，地方政府在其中发挥着关键性的作用。根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水防治法》等环保法律规定，地县级以上地方人民政府是环境保护的责任人，对管辖范围内的环保局拥有直接的领导权，因此地方环保部门尽管名义上隶属于国家环保部，但首先附属于地方政府，地方政府官员往往将刺激经济发展凌驾于监管企业之上，如果有利益冲突时他们将干预地方环保局的工作，而地方政府的意志往往得到实现，因为在地方政府和环保局的博弈过程中，环保局大多处于弱势。地方环保的承诺和地方政府的利益是冲突的，[3]因而在政策工具的选择和执行上，地方政府对环境治理负责，并制定政策；环保机构直接接受同级地方政府的领导，负责环境政策的执行和监督。在区域环境政策网络中，除了地方政府和环保局之外，经济发展部门对环境政策的影响也非常大，它们负责执行与部门有关的环境政策工具，但很多政策工具执行不力。以空气污染治理为例，就涉及到发改委、工信部，发改委负责节能减排的工作，并根据《中华人民共和国节约能源法》的规定，推动循环经济的实施、促进清洁生产、承担国家应对气候变化及节能减排工作。[4]工业和信息化部负责拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策，参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划和污染控制政策，组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用。[5]可以看出这些部门是环境政策网络的重要参与者，它们通过制定部门法规或采用某种政策工具来确实地影响环境治理，因此中国区域环境政策网络在横向上权力分散，总体上是一种松散的、相互依赖性弱的政策网络。
中国区域环境政策网络的纵向关系。区域环境政策网络的纵向关系由中央及地方各级决策机构所组成，在中国的公共决策体制中，全国人民代表大会、国务院、地方政府拥有不同权限的立法权，全国人民代表大会和常务委员有制定法律的权限，地方和部门所制定的相关法规属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，严格而言，中国环境治理决策体系是一种中央集权的系统，地方在政策制定上的权力很少，大多是集中在执行权上，政策工具的选择与运用采用自上而下的推广方式，因此环境政策体系是一种自上而下（top-down）的决策体系，中央在政策制定上可以创新，而地方政府囿于地方利益在政策执行上却是渐进地推行。中国区域环境政策网络：双重政策风格。中国区域环境政策网络横向上由多个地方政府、职能部门所组成，纵向上由多级机构部门参与，形成松散的、相互依赖性弱、目标冲突的网络，体现出双重政策风格（dualpolicystyle），即在政策制定上如同英雄般（heroic）激进，政策工具广泛，法规体系全面；而在政策工具的执行中却是乏味的、平淡的、渐进的。造成这种双重政策风格的原因在于地方利益、部门利益的冲突及多制度体制（multi-institutionaladministration）的并存。在多制度体制中，工业部门、能源部门、环境部门之间的利益不协调，各部门通过制定部门法规、执行部门政策参与到环境治理中，并成为某些领域的主要行动者，造成横向地方利益、部门利益分歧、纵向多体制并存的局面，形成环境政策制定和执行的双重风格。
在行动者互相依赖性弱、目标冲突的区域环境政策网络中，政策制定者关注的是所应用政策工具的强制性，即管制，[6]因为在弱互赖性和目标冲突的政策网络中，强制性的管制能有助于维持现有的政策网络特征，命令—控制型的政策工具最受这种政策网络的青睐。总体而言，中国的环境政策工具以命令—控制型工具为主导，虽然近10年来新环境政策工具的运用范围逐渐在扩大，但新工具并没有完全取代传统工具。
20世纪90年代之前的环境政策工具：命令—控制型工具。20世纪80年代之前，中国政府就开始进行环境治理，主要采取命令—控制型工具，其特点是强制禁止或许可证制度，典型的工具有标准、许可证、区划、配额、适用限制，[7]这些管制型工具基于环保的法律体系和详细的污染排放标准，采用行政执法的方式。从70年代中后期开始，中国国家标准化管理委员会陆续制定有关环境质量标准，并逐步建立水、大气、噪声、固废、核废料保护标准目录。1972年在国务院批转的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中第一次提出“三同时”制度，标志着中国建立了最早的环境管理制度。在70年代末，中国建立了环境影响评价制度，规定环境影响评价报告书必须经环境保护主管部门和其他有关部门的审查批准后，建设工程才能设计。80年代的环境政策工具，仍然以命令—控制型工具占主导地位，但该时期经济型工具初现端倪。该时期中国基本完善了环境政策工具体系，出台了一系列的行政法令和规章，进一步完善了环境法律体系以及环境标准。80年代中后期，中国为推动总量控制的实施，开始在水领域试行排污许可证制度，正式规定对水体排放污染的企事业单位核发许可证、排放许可证，此后排污许可证成为中国命令—控制型工具中重要的工具之一。污染源限期治理也是80年代的重要管制型环境工具，限期治理是计划管理和环境保护法制相结合的产物，与此同时，环境保护目标责任制成为考核各级政府的绩效指标。此外，基于市场的工具也开始采用，其中以排污费为主要工具。80年代我国引入了工业国家普遍采用的“谁污染谁治理”污染者付费（polluterspayprincipal，PPP）理念，在1982年发布的《征收排污费暂行办法》中规定了在废气、废水、废渣、噪声全国执行上的排污收费制度。
20世纪90年代至今：新旧环境政策混合运用。中国自90年代开始推行了一系列经济治理原则，如“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”、“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”，并逐渐提高排污收费标准，完善排污收费工具，并展开排污权交易试点。清洁生产、循环经济理念也被中国广泛接受，这段时期，我国的环境保护实践开始了从以末端治理为主向生产源头、过程和末端全过程控制的转变，从以工业污染防治为主向工业与农村污染防治并重的转变，从以污染防治为主向污染防治与生态保护并重的转变，从单纯注重环境保护到关注环境与经济协调发展的转变。从90年代至今，特别是在21世纪初，国家环保部提出“要加快出台和实施有利于节能减排的价格、财税、金融等激励政策”，对环保部门从过分依赖行政手段到运用经济手段推进污染减排的转变提出了迫切要求。在2007、2008年的两届绿色中国论坛中，环保部勾画了中国环境经济工具的基本框架，绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易、绿色贸易、绿色保险是中国环境经济工具的重要内容。虽然从90年代开始，环境经济思想在政策工具的制定中逐渐重要，但环境管制的力度也在加强。1998年环境保护局升格为部级的环境保护总局，作为国务院主管环境保护工作的直属机构，增强了环保机构的执法能力。