行政执法监控对策

本文作者：刘先长 谭贵初 单位：德宏师范高等专科学校法政系 荣华教育办

监督法制及其它方面的问题

对政府权力进行制约的廉政法制建设严重滞后。在廉政立法方面,法律法规的制定尚不完善,主要是廉政立法体系还不完善,其规定带有应急性、政策性的特点,如政府经商办企业有后患时,才出台有关规定。廉政行为准则大多也是一些不具有法律效力的道德教育和党内文件,像文件中的“不许”、“不准”、“严禁”之类的原则规定,缺乏实施的可操作性,对违反了之后应如何处置没有做出相应具体的规定。这种规定不是以国家法律的形式来起制约作用,很难对官员的行为起到严格的制约作用。由于立法不完备,廉政立法缺乏总体的法律指导,使许多腐败分子有机可乘,逃脱制裁。例如,中国廉政法律体系中一直缺少“财产公开申报法”和关于吃、请、受、礼的明确规定,这导致了许多隐形腐败猖獗:有的政府人员拥有的私人财产与其正常收入明显不符,但因没有国外的“私人财产说不清不行”的法律规定而无法确认其腐败行为。中国到现在还没有一部《监督法》,也没有正式的《反贪污贿赂法》和《国家公职人员财产申请法》。

司法机关对行政执法的监督较薄弱。司法监督的优越性在于其严格、公开的司法程序,使监督具有权威性。因此,司法监督也是最有效的监督方式之一。但是,目前我国司法机关对行政执法的监督还是显得比较薄弱。就法律来讲,虽然《行政诉讼法》的颁布实施对法院依法监督行政机关依法行政起了十分重要的作用。但是由于法院对具体行政行为的审查仅限于合法性方面,且又奉行不告不理的原则。截至2000年6月,全国各地法院共受理一审行政案件557877件,行政诉讼受案范围不断依法拓宽,案件类型达50余种,几乎涉及所有行政管理部门的各类执法行为,从案件处理的情况看,基本上保证了司法的公正性,原告胜诉率约占结案数的40%。总的来看,“民告官”的行政诉讼制度在不断排除各种干扰中步履维艰地前进着,成绩不可低估。而行政执法中往往问题较多的恰恰在于自由裁量权的不当行使,对此法院除了对行政处罚显失公正的行为可以判决变更外,更多的却是无能为力,对于我国专门执法监督机关的检察院来讲,因其监督对象的不清,大大制约了其作为专门监督机关监督功能的发挥。宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,赋予检察机关对任何执法主体的执法活动进行监督的权利,但是在实践中检察院除了对公安机关和审判机关的执法活动可以依照法律规定进行有关的法律监督外,对面广量多的行政执法活动难以实现其监督权。

传统行政文化对执法监督的不利影响。在我国行政实践活动基础上积淀而形成的行政文化,有着丰富的内涵与鲜明的特点,比如重人治,轻法治,特权观念,世袭观念,官本位观念,严格的等级制等等。这些行政文化在历史中起过一定的积极作用,但已不符合现代社会市场经济与民主政治的要求,并与行政民主原则和行政效率原则相悖。另一方面,中国是一个礼仪之邦,讲究“和为贵”一团和气,皆大欢喜被认为是最好的结局,在这种观念的影响下,中国人非常讲情面,爱面子,不愿得罪人,认为多一事不如少一事等等。在一项调查中,对于“人情大于法”认为是个别现象的有30人,占4•84%;认为是少数的有66人,占10•65%;认为只部分的有191人,占30•81%;认为一半有67人,占10•81%;认为大多数的有261人,占490%,可见人情风已成为影响行政执法监督的一个主要因素。

对策与思考

强化执政党和权力机关对行政执法的监督权力,形成外部监督的整合和权威。

加强党对政府的监督。中国共产党作为执政党,必须坚持其对国家生活的领导,也包括党对国家行政管理工作的领导和监督,党对国家行政管理工作的领导和监督的方式主要有:制定正确的路线、方针、政策,并通过党的各级组织对各级政府及其部门实施党的路线、方针、政策和国家法律的过程进行监督;推荐优秀干部担任政府重要职务来实现党对政府工作的监督;最主要的是通过党的各级纪律检查委员会审查和处理行政机关工作人员违反党纪政纪的行为,监督政府公职人员依法行政。

改进和健全权力机关的监督。(1)借鉴瑞典等国的经验,设立我国的人大监督专员制度。在国外,不少国家的议会也推行议会监督专员制度。该制度源于19世纪初期的瑞典,后传入北欧国家。二战结束后相继被西欧、英联邦各国、美国的若干州、甚至亚洲的日本等吸收效仿。如以瑞典和英国为代表的许多国家,其议会内部都设置了议会监察专员,监督对象主要是政府业务类官员和其他国家机关、企事业单位的工作人员。虽然建立该机构的最初目的是为了监督法律执行,限制国家行政、司法机关工作人员不合法、不公正的行为,但由于它分别受理一切控告国家机关包括军事机关和企事业单位及其工作人员的申诉案,并有权进行调查、制约公权滥用,在救济和维护公民权益方面,可谓功不可没。现在,各种类型的监督专员制度已经分布于世界各国,据统计已有70多个国家和地区建立了议会监督专员制度,仅国际监督专员协会就有50多个国家成员。(2)设立专门的行政执法稽查特派员制度。行政执法稽查特派员由各级政府提名的人大代表并由同级人大及其常委会通过的人员组成;由省派往地区,由地区派往县,由县派往乡镇。各级行政执法稽查特派员组成的行政执法稽查特派员委员会作为本级人大的专门委员会,直接对本级人大常委会负责;该委员会的地位可适当高于其他专门委员会,享有人、财、物配置的优先权和议事的优先权。各级特派员有人、财、物等配置的优先权和议事的优先权。各级特派员在人、财、物等方面享有相对于行政执法机关的自由独立权,接受同级人大常委会和上级稽查特派员的双重领导,在双重领导管辖出现冲突时由上级人大裁决;在派驻地享有对行政执法具体活动、财务管理、人事变动等方面重大事情的知情权和听证权,对重大行政执法违法行为及时报请同级行政执法稽查特派员委员会予以审查监督。这一制度不仅可以改变以前人大各部门分兵把守降低了人大整体监督效能的情况,而且大大降低了人大行政执法监督的社会成本。

借鉴西方国家的经验,加快廉政法律的建设。欧美一些国家在刑法、民法中均规定了严厉打击和处理行贿受贿、贪污盗窃、失职、渎职的措施,并且将公务员兼职受礼、财产异常变动、配偶和亲属接收利益赠予、从事与公职不相宜的活动、侵占公有财产和他人财产、影响政府工作效能等违规违法事项的裁处均用准则、条例、法规等形式确立下来颁布下去。如美国的廉政立法还具有两个明显的特点:一是细密。立法对事项规定得非常具体,使每个公职人员都能“对号入座”,可操作性和适用性很强,实践中也容易落到实处。二是周全。美国的联邦和州两套立法系统都非常重视用法律来规范公职人员的行为,行事时都有法可依、于法有据。“仅联邦制定的公职人员行为规则就达4万多项,对政府官员个人财产申报及乘坐公车、吃请受礼等都作了具体规定。”我国必须从实际出发,借鉴国外有益经验,制定《举报法》,把举报的受理、举报线索的处理、受理举报部门的权利义务、举报人的权利义务及对举报人的保护奖励等作出明确规定;制定《监督法》,从监督体系、监督内容、监督手段、操作程序等方面,对公务员执法行为全面监督;制定统一的国家《行政程序法》,建立完善的行政听证、表明身份、顺序、公开说明理由、卷宗阅览、时限、回避、代理、紧急处理、委托、审执分离、联合决定、复议、司法、审查以及行政协助制度。