行政执法文明理念反思

本文作者：张西道 单位：中共怀化市委党校

行政执法作为一种始自近代的客观社会存在，其理论的出发点和落脚点必受之于某种人类价值判断的引领，并将其作为自身的精神追寻所在，而这种价值判断暨精神追寻便是行政文明。恩格斯认为“文明是实践的事情，是一种社会品质；文明是相对于蒙昧、野蛮的一种社会状态。”[1]法国前首相、政治家基佐认为“文明这个词所包含的第一个事实是进展、发展这个事实。”[2]日本学者福泽谕吉认为“文明是一个相对的词，其范围之大无边无际，因此只能说它是摆脱野蛮状态而逐步向前进的东西。”[3]

由此我们可以得出文明是一种社会品质和状态，一种以人类社会的开化程度和进步状态为判断标准和评价尺度的品质和状态，而人类社会的美好、发达、进步诸因素应是其应有之义。基于对文明内涵的认识，我们便可以对行政文明“是什么”做出较为正确的理解。行政文明作为整个人类文明的子系统之一和政治文明的重要构件，其文明程度直接标示着社会生活特别是公共行政的发展与进步状态。公共行政既包括以行政理念、行政道德、行政制度和行政法规等为主要内容的主观形态，也包括以行政机构、行政职能、行政方式、行政行为等为主要内容的客观形态。简言之，意识、制度和行为是公共行政的关键要素和主要内容。如果公共行政的进步状态以文明进步程度为评价标准，那么作为公共行政三要素的行政意识、行政制度和行政行为也必须以此作为评价标尺，暨公共行政的发展与进步要有高度文明的行政意识、高度文明的行政制度和高度文明的行政行为做支撑，并且三者相统一、相融合。因而，所谓行政文明，就是一种行政管理的进步状态与理想实践，是一种在政府治理过程中，以符合时发表展的现代行政理念、科学的现代行政制度、规范的行政行为为最高规范和指导标准，旨在维护公众利益、提高行政效能的行政管理进步状态与理想实践。

行政文明是行政执法适应时发表展，迎合人类需求的必然选择。行政执法作为将行政法从文本规定转化为人们的实际行为规范的手段必然受制于行政法基础理论的规制与指引，也只有在正确的行政法基础理论的指引下，才能为行政执法的目的、原则、制度、功能、规范提供一定的基本依据与理论基础，而行政法理论基础是对行政法现象的本源性解释，这种解释也应当有一个最终的逻辑起点和现实起点。如果深入考察作为部门法的行政法的产生、存在及未来发展，我们可以得出其逻辑起点和现实起点应该是行政文明，暨行政法的理论基础应当是行政文明，也就是说行政文明乃行政执法之“法的精神”。首先，从社会历史背景看，行政法产生的根本动力是人们对行政文明的迫切要求。行政法作为各国法律体系中的一项重要部门法始于自由资本主义的兴起，而历史上出现的各种行政法学流派的思想，不论是“管理论”、“控权论”还是“平衡论”，都只是我们实现国家管理目标的路径或模式选择。同时，人们在追求善治的过程中逐步实现了传统人治行政向现代法治行政的转变，管制行政向服务行政的转变。

这种政府行政理念与管理模式的转变其最终目的就是实现一个理性的、充满公平正义的、高度文明的人类社会。我们推进行政法治的目的是建立法治政府，而法治政府的最终目标是实现一个更美好、更发达、更进步的人类社会。即行政法治的践行是为了达至更高层次的行政文明，而行政文明是为了实现更文明的社会。[4]其次，行政法在现代社会存在的理由和价值旨在维护和推进行政文明并最终实现社会文明。行政法的存在是因为其可以促进现代行政文明的下列目标的实现:一是行政法及其制度的运行和调整均应体现人民本位、权利本位;二是行政法及其制度的运行和调整都以自由、公平、高效作为价值追求的目标和评价体系;三是行政权运行的法治化;四是政治生活的民主化，进而促进经济生活和文化生活的民主化。[5]由此可见，行政文明乃是行政法的逻辑起点和现实起点。行政执法作为行政法的具体表达形式必须秉承此精神，把行政文明作为执法制度与实践的价值评判标准、理论向度与精神追寻。

行政理念是行政文明建设的灵魂，是人类发展进步的重要源泉。行政执法理念作为行政执法实践的灵魂，它是现代政府实现自我再造的核心要求。这种理念必须具有全局性、先导性，在促进政府发展和进步的同时也必然带来整个社会的发展和进步。实践证明，政府行政执法文明建设有其自身的逻辑，这种逻辑首先是政府执法理念的创新，然后是引导政府执法体制的变革，最后到政府执法行为的规范落实。此过程中，政府行政理念的创新与转变起着基础性和先导性的作用。转型期间有法不依、执法不公、滥用职权和违法侵权等执法失范现象层出不穷，行政执法日益陷入困境，实际上与行政执法理念的滞后、匮乏或不正确有很大关系。行政执法还固于传统的人治执法理念，而新的善治行政理念在旧思维、老传统的束缚下难以得到真正的释放与提升。

“行政执法”作为法学概念确立已久，对于其具体内涵与外延，我国法律实务界和学术界观点各异，有广义的理解，有狭义的理解。从多种观点对行政执法的内容界定来看，都存在着一个共同的视角缺陷：既主要从行政主体的权力方式视角来界定行政执法,将行政执法看作行政主体（限指行政机关和授权组织）的行为。但是，现代行政执法已不再是单纯的官方行为，或是命令加执行的简单刚性模式，而是强调行政方与行政相对方在利益博弈过程中实现双赢的动态行政，体现更多的是民主行政、参与行政、合作行政、服务行政。所以，“行政执法”基于现代性与时代性的要求其内涵与外延需要得到进一步延展。首先,行政相对人、行政第三人理应与行政机关、授权组织同成为行政执法主体。他们既享有行政法上的权利，又承担行政法上的义务。其次，行政执法不再是单纯直接影响行政相对人的静态行为，而是双方参与博弈的动态过程。其要求行政相对方在行政执法过程中的知情、参与、表达、申诉、救济等权利得到有效的落实与保障。最后，行政执法的最终体现的结果具有双服务性。即既服务于公共利益,也服务于私人利益。[6]两者利益的优先权必须得到理性的、公平的对待，公共利益并不当然高于私人利益。对行政执法内涵与外援的再理解更好的回应了现代行政对文明的希翼,也为从执法理念到执法制度和方式的改进和创新打下坚实的基础。因此，为了实现对行政文明的追寻，我们必须在行政执法理念反思、行政执法制度重构与行为重塑中突显参与、合作、服务、协商、沟通、互信，而不是单方的命令和裁断、管制、强制，甚至暴力。