行政强制执法相关理念分析

本文作者：刘军 单位：广东省佛山市南海区工商局

行政强制执行的基本概念

内涵

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。就工商部门而言，这里所说的行政决定主要包括两类：一是行政处罚决定，如罚款、责令停产停业、没收违法所得或没收非法财物等；二是行政裁决决定，如行政复议决定等。另外，虽然工商部门基于行政许可、行政赔偿等行政行为也会作出有关行政决定，但这些行政决定往往不涉及行政相对人履行义务的情形，因此不列入行政强制执行的范畴。

设定

《行政强制法》第十三条规定，“行政强制执行由法律设定”，对于这里“法律”的理解应注意两个问题：一是狭义理解还是广义理解。对比该法第十一条行政强制措施的设定，我们可以看出这里的“法律”应当作狭义理解，即仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件，因为如果做广义理解的话，该条也应参考行政强制措施的设定方式对行政法规、地方性法规的设定权限进行明确规定。二是一般法还是特殊法。行政机关在行使行政强制执行时需要有法律明确的授权（即具有行政强制执行权），但第十三条所说的“法律”是否需要具体到特殊法？例如工商部门在查处不正当竞争行为时是否具有行政强制执行权，是可以依据作为一般法的《行政处罚法》第五十一条“行政机关可以加处罚款或者依法拍卖查封、扣押的财物抵缴罚款等”的规定直接获得的，还是必须要有《反不正当竞争法》的特殊授权？笔者认为，要根据不同情况加以分析：在《行政处罚法》中，对于拍卖查封、扣押的财物的行政强制执行授权具有明确的前提，即“根据法律规定”，这个“法律”是在一般法中特别规定的，显然指的是特殊法，如要行使该行政强制执行权，就应当看具体的特殊法（如本例中的《反不正当竞争法》）是否有明确授权，如果特殊法没有授权则不能行使；而对于加处罚款在《行政处罚法》中则没有上述类似的规定，显然是通过一般法普遍授权给了所有的行政机关，即使特殊法（《反不正当竞争法》）没有明确授权，工商部门依然可以依据一般法（《行政处罚法》）的普遍授权而成为具有加处罚款行政强制执行权的行政机关。

方式

《行政强制法》第十二条规定了行政强制执行的六种法定方式，但需要注意的是由于我国目前的行政强制执行包括两种模式：一是行政机关自己强制执行，二是申请人民法院强制执行。该条所列举的执行方式仅为行政机关自己强制执行的方式，人民法院的强制执行方式应按照《民事诉讼法》的相关规定执行。对于行政机关自己强制执行的六种法定方式，根据执行手段的不同又可以分为：一是间接强制，包括加处罚款或者滞纳金和代履行。加处罚款或者滞纳金是给当事人新增的金钱给付义务，但不直接作用于当事人的财产，由于加处滞纳金主要针对不缴纳税费的行为，应由税务部门按照税收方面的法律法规执行，因此就工商部门而言间接执行主要涉及的执行方式是加处罚款。代履行是当事人拒绝履行行政决定的义务时，由行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。根据《行政强制法》第五十条的规定，代履行中的“行政决定”主要是指要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务，而这些行政决定主要散见于《道路交通安全法》、《森林法》、《防洪法》等法律中，工商部门基本不会涉及。二是直接强制，包括划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的财物等。划拨存款、汇款主要由《商业银行法》规定，需要由法律明确授权，而目前只有《税收征收管理法》和《海关法》等少数单行法律对划拨存款有相关授权，因此工商部门目前不具有该项行政强制执行权；拍卖或者依法处理查封、扣押的财物，如前所述，《行政处罚法》要求“根据法律规定”，而目前仅有《税收征收管理法》和《海关法》等法律规定了该种执行方式，工商部门同样没有明确的法律授权。但根据《行政强制法》第四十六条第三款的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的情况下，对在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的财物，工商部门可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款（即经催告不履行的拍卖抵缴）；至于该条中提及的“其他行政强制执行方式”，主要散见于《城乡规范法》的强制拆除、《煤炭法》的强制停产等单行法中，工商部门暂时未获得相关的法律授权。综上，目前工商部门自己强制执行的方式有明确法律授权的包括加处罚款和经催告不履行的拍卖抵缴两项。

可诉性

有人认为，工商行政强制执行多是行政处罚决定强制执行，而这种执行是为了保障行政处罚决定的履行而作出的，是依附于行政处罚决定的，其本身不具有独立性，因此也就不具备可诉性。笔者认为，判断工商部门自己行使的强制执行是否具有可诉性，关键在于判断这种行政强制执行是否为具体的行政行为。按照行政法理论，具体的行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。而工商部门自己行使的强制执行行为显然符合这一情形，应当具有可诉性；对于人民法院基于行政机关的申请而作出的强制执行，由于其执行机关为人民法院，理论上行使的是司法权，其作出的决定为司法裁定，如当事人不服裁定，可依照《民事诉讼法》的规定向上一级人民法院提起上诉。

行政强制执行的相关概念

加处罚款

加处罚款作为工商部门目前有明确法律授权的、可自己行使的行政强制执行权之一，在法理上属于执行罚，是对拒不履行行政处罚决定的金钱给付义务人加处新的金钱给付义务而迫使当事人履行的执行方式。加处罚款在工商执法中主要是针对行政处罚中逾期不缴纳罚款的行为，这里的逾期主要是指超过行政处罚确定的期限，即《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（下称28号令）第六十九条规定的“十五日内”缴纳罚没款。加处罚款作为一种间接强制，工商部门对其具有行政强制执行权，但当事人如果既不履行行政处罚义务又不履行加处罚款义务，那么工商部门应当如何处理？根据《行政强制法》第四十六条的规定，对于间接强制不能达到履行效果的，可以采取直接强制执行。如前所述，在现有法律授权下工商部门对经催告不履行的拍卖抵缴行为具有行政强制执行权，对在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的，可按相关程序直接强制执行；而对于其他情形法律没有赋予工商部门直接强制执行权，只能申请人民法院强制执行。