2021-4-9 | 行政执法论文
本文作者：张晓 单位：武汉大学法学院博士生
工商行政执法中的行政控制考察
工商行政执法中的行政控制同样以制度化方式和非制度化方式存在。其中以内部审批制度和领导批示两种行政控制方式最为典型。工商行政执法中的制度化控制———内部审批制度内部审批制度直接指向行政机关内部或者行政系统内部的行政执法，一般是通过法律、法规、规章或者规范性文件予以明确，属于制度化的控制方式。每一行政执法的全过程均体现这一控制，行政执法人员对这种控制的设置及其运行有着明确的预期。
内部审批制度的层级设置。案件主办人制度。所谓案件主办人制度，是指工商系统内部办案部门依法查办案件时，实行由一名主办人带领若干名协办人组成办案团队，其他执法人员予以辅助配合，共同完成办案工作的内部管理制度。该制度明确了案件主办人的选任、职责、考评、责任追究等事项，是行政执法内部审批制度的组成部分。案件调查启动后，案件便被分配给以案件主办人为主组成的办案组，该案件主办人的确定是通过内部审批的方式由机关负责人指定;执法过程中各项措施的建议均由该案件主办人提出;最初的执法处理建议也是由该案件主办人来拟定;本单位、上级单位对执法的考核之优劣也归于该案件主办人，而且，一旦被认定为错案，该主办人还要承担主要的执法过错责任。负责人审批制度。负责人审批制度是指办案机构、法制机构、办案机关负责人对于采取某种行政执法之程序措施或实体处理的建议进行审核并予以批准或者不批准的行为。这一制度体现在以下三个方面:一是相关的执法措施或实体建议经案件承办人员提出后，办案机构(即工商行政管理机关内设执法机构)负责人进行审核，如果同意，则提交进行下一步内部审批;二是经由办案机构负责人审批同意后，这种最初由承办人员提出的处理建议上升为办案机构的处理建议，再报送办案机关负责人(工商行政管理局局长或分管副局长)审核批准，成为执法机关的处理决定;三是一些重要的建议事项(如处罚建议)设置有专门的机构进行核审，为机关负责人决定提供参考，通常是办案机构将处理建议报送至法制机构审核后，再报送局负责人决定。工商行政执法中的负责人审批制度通常以相应的法律、法规或规章为依据，依下级人员或机构的申请而启动。集体讨论决定制度。即对特定事项的行政执法及其处理，行政机关的负责人通过集体讨论决定。集体讨论决定制度首先是一种民主决策的机制，参加集体讨论的人员对拟做出的处理决定发表各自的观点，最后通过某种票决的方式进行“多数决”来做出决定，一方面可以保障有关人员的参与权，同时部分防止权力恣意，提高寻租成本。这一制度还体现科学决策的制度功能，承认个体的理性有限性，强调发挥多数人的智慧和判断力，通过多数人的知识互补以避免个体的认识能力局限性。
内部审批的节点设置。工商行政执法过程中哪些项目需要设置内部审批环节以及通过何种层次的立法进行设置，涉及到行政控制与行政效率之间的平衡，显得非常关键。法律法规对行政执法内部审批的设置。(1)行政处罚法:先行登记保存证据、依据调查结果作出处理决定、依据听证作出决定须经过审批。(2)行政复议法:延长作出复议决定的期限和根据复议意见作出复议决定须经审批。(3)行政强制法:实施行政强制措施、延长查封扣押期限、延长冻结存款汇款期限须经审批。(4)相关实体法律中的规定。一是关于延长期限的审批。如国务院的《无照经营查处取缔办法》中关于工商行政管理部门实施查封、扣押的期限延长15日需要经过审批。二是关于查封、扣押行政强制措施的审批，后为行政强制法所吸纳。如《无照经营查处取缔办法》规定工商行政管理部门实施查封、扣押必须经主要负责人批准。工商行政执法程序性规章中的内部审批规定。2007年国家工商总局颁布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》是在多年的工商行政执法理论与实践探索基础上颁布的行政处罚程序规定，对工商行政执法过程中的内部审批控制的节点设置更为详尽，具体包括两大内容:一是程序性事项的内部审批:立案、先行登记保存、查封、扣押、责令暂停销售、不得转移、隐匿、销毁有关财物、案卷核审、案件调查期限延长等;二是实体性事项的内部审批:行政处罚建议及核审意见、行政处罚决定作出、有关物资处理等。这些审批节点均按照一定的程序进行操作，内部审批过程通常载于固定格式的表格。
工商行政执法中的非制度化控制———领导批示非制度化的行政控制方式不对所有行政执法及其事项进行控制，而是针对不同的行政执法事项进行选择性控制，同时这种控制方式也未在行政执法法定程序中作出制度性规定。领导批示中的“领导”，通常是指根据行政权限对下级机关或者负责人有领导权的负责人，由于职责分工的缘故，通常不能通过内部审批的方式来进行行政执法的控制，“批示”就成为其控制行政执法的重要方式之一。
领导批示对工商行政执法的控制。领导批示通常是针对某一特定事实或行为来提出其处理意见或指示精神，因而具有选择性和针对性。从领导批示的材料来源来看，有行政系统内外二种来源。行政系统内部的来源是指由下级机关或者其他机关报送过来的与行政执法有关的材料。如下级行政机关将有关立案或者查处的情况以信息通报的方式向上级机关报送，上级领导在阅后觉得有必要对该执法行为进行限制或者推广，就以批示的方式进行。行政系统外部来源就更为多样。新闻媒体报道、群众举报、权利人投诉、信访等材料，无论采取何种形式，均可成为领导批示的材料来源。一旦领导批示介入工商行政执法，执法过程就同时受到领导批示和法律规定两个方面的控制。工商行政执法的启动、程序、内部审批、处理均有较为完善的法定规则，领导批示介入后，就要同时遵从批示件的处理方式。例如，国家工商总局在《关于办理党中央国务院领导同志批示件的规定》中明确批示件必须落实具体承办单位和相关责任人，并明确相应的办理时限和程序，在办理结束后，“要及时上报办理和落实情况”。关于批示件的处理，国家工商行政管理总局、各地各级工商行政管理机关、各地各级政府均有类似的承办主体、承办时限等程序性规定，工商行政执法在其执法事项被领导批示介入后，就要根据批示之来源遵守各自的批示办理程序规定。工商行政执法本身受到内部审批的内部行政监督、行政复议产生的外部行政监督、行政诉讼相关的司法监督、社会监督等。当领导批示介入工商行政执法后，工商行政执法就还受到领导批示相关的监督。如，国家工商总局发布的《关于办理国家工商行政管理总局领导批示件的规定》对未能按时完成办理、办理质量差、违法保密规定等行为规定了相应的追责机制。对于领导批示件的办理情况，通常被纳入部门绩效考核，成为工商行政执法工作目标责任制的重要内容。