行政柔性监管应用思索

本文作者：刘学山 单位：广西自治区工商学会

柔性管理模式源于用情执法理念

“情”与“法”的关系，既相对独立又矛盾统一。在中国的传统文化中，有《三国演义》中诸葛亮采取“攻心为上”的策略而七擒孟获的故事。在当代的治国方略上，政治人物和理论家也都对“以德治国”作了精辟的论述。从工商执法的过程中，是奉行权力至上、部门本位的“官衙式”执法，还是坚持为人民服务的宗旨，是必须从根本上解决的问题。同时，与之相联系的究竟是“法无可恕”还是“情有可原”也是执法和监管中经常碰到的棘手问题。笔者认为执法者应该在正确的权力观指导下，坚持以人为本的科学理念，把人性化执法融入执法和监管之中。一是执法为民，“情为民所系”。温家宝总理指出：“要以转变职能为核心，大力推进服务型政府，努力为各类市场主体创造公平发展的环境，为人民提供良好的公共服务，维护社会的公平公正”。对于工商部门来说，无论是各类市场主体还是广大人民群众都是我们的服务对象。我们要尊重他们，善待他们，做他们的公仆，而不是高高在上的主人。要坚决改变那种习惯于用行政强制力为后盾的执法方式，更不能利用手中的权力，对管理对象实施“管、卡、压”。二是用权为公，“利为民所谋”。法是人民意志的根本体现，代表了广大人民群众的根本利益，而执法者是保证法律实施至关重要的环节，通常人们在抨击政策法规得不到正确执行时，常常形象地比喻为“和尚把经念歪了”，反映在我们的监管和执法中，即“同案不同罚”，“合理不合法”，自由裁量权失控等问题。究其原因，说明执法不公是因为还夹杂着不正常的“人情”关系；但这并不意味着执法完全排斥“人情”，仍然需要正确处理好“法、理、情”之间的关系。三是构建和谐，倡导亲和友善。和谐社会是充满公平公正、诚信友爱的社会，用“情”执法可以化解社会矛盾，缓解监管者和被监管对象之间的对立情绪，营造亲和友善的良好氛围。在社会里人与人之间的联系谓之“人情”，人与物之间的联系谓之“事情”。执法与监管行为既对事也对人，执法者经常强调我们的执法行为是“对事不对人”，这种说法掩盖了事物的主要矛盾，是不够客观全面的。对违法者的处罚针对的是客观事实，而触及的利益主体却是人。因此，我们在执法和监管时既要理性地对待事，更要感性地对待人。既要公平公正地处理事，又要善意真诚地教育人、帮助人，使被监管对象心悦诚服，避免可能造成的由于情绪对立发展到行为对抗。从而在监管和执法过程中，预防矛盾的产生和激化，不断消除不和谐的因素。

柔性管理是建设服务型政府的切入点

柔性管理源于企业管理学说，其核心内容是以人为本，追求“和谐”，运用“软”化的管理模式，实现“刚”性目标。笔者认为推行行政指导是实施柔性管理模式的一个抓手。行政指导是指行政机关在其职能、职责范围内，基于国家的法律精神、原则、规范或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方式谋求行政相对人同意或协力，以有效实现一定行政目的之行为。我们之所以把柔性管理模式引入政府的行政管理范畴，是因其有可借鉴的意义。其一，行政指导等柔性管理的方式适应于“管制型政府”向“服务型政府”的转变。在传统的行政管理模式中，行政执法机关更多地依赖行政许可、行政处罚、行政强制等刚性手段，片面地追求清理了多少摊位，取缔了多少无照经营户，吊销了多少营业执照，罚没了多少物资，查处了多少案件等作为行政执法的成果和目标。忽视了被处罚对象违法的根源、性质、情节，以及他们的实际利益和内心感受，有可能激化矛盾，影响社会和谐稳定，这是与执法的初衷相背离的。而行政指导是在与行政相对人的互动中，对管理对象融入了感情，体现了服务，很容易为管理相对人接受，也有助于提高管理相对人的法律意识。同时，对于执法者来说，也降低了管理成本，提高了管理效率。其二，行政指导等柔性管理方式适应于工商行政管理转型的需要。随着工商部门“两费”停征，国家工商总局新“三定”方案出台，对工商行政管理工作产生了重大影响，与之相联系的工商部门职能定位、机构配置、工作重心和工商干部的思想素质都必须适应新的形势，进行全面的转型和提升。众所周知，工商行政管理部门成立30多年来，按规收费，依法监管是两个“重拳”，始终处在“两手抓，两手都要硬”的状态，停征“两费”后，各级工商行政管理机关展开了关于新形势下工商行政管理职能转型的大讨论。国家工商总局新“三定”方案职能的调整和“四个统一”理论的提出，明确了工商行政管理新的职能定位，形成了“强化工商服务职能，拓宽市场监管领域，规范执法行为”的共识。同时，也围绕着如何强化工商服务职能，规范执法行为，积极探索具体的解决方法和措施。行政指导管理探索了一条实现有效监管执法与做好发展服务相统一的新的监管模式。

实施柔性管理应重点把握的问题

长期以来，工商机关在处理监管与服务的关系上常常发生“跷跷板”效应，即强调监管时，往往采取强制手段，而强调服务时又会放松监管。有些工商机关片面强调树立执法权威，在日常监管中提出严管重罚，多办案多处罚；反之，有些工商机关放弃监管，只讲服务，在营造宽松招商引资环境，为地方经济保驾护航的口号下，基本上不办案、不处罚，放纵企业的违法违规行为。有什么样的执法理念，就会产生什么样的执法模式。不处理好监管与服务的关系，监管的方法和手段就会错位。因此，在实施柔性管理中，既要执法为民，不忘服务；又要依法行政，不忘职责。广西自治区各级工商部门以科学发展观为指导，以服务经济发展为目标，以改革监管方式为抓手，积极探索推行行政指导等柔性管理方式方法，积累和总结出一些成功的经验。例如市场预警警示制度，市场主体信用分类制度，市场监管关口前移制度，处罚案件复议听证制度，对处罚对象实施回访制度等，贯穿了事前宣传教育、事中警示提醒、事后安抚帮助，充分体现了人性化执法理念。“柔性管理”是相对于“刚性管理”而言的，“刚性”与“柔性”互为依存并具有矛盾的二重性，但在一定条件下可以互为转化。例如，对首次违规人员或情节较轻的违法行为，是采取不教而诛，一罚了之，还是坚持“轻违不罚”、“首违免罚”，反映出工商行政管理执法理念、监管方式的不同，带来的结果也不一样。因此，实施柔性管理应视不同的性质和对象区别对待，不搞“一刀切”，在处理过程中，充分传达对管理相对人的尊重和善意。同时，也要防止一种倾向掩盖另一种倾向，不能为了搞“柔性管理”而有法不依，该作为而不作为或执法不严，当断不断，甚至失职渎职，要真正做到“刚柔并济”。