2021-4-9 | 行政执法论文
本文作者：高艳 单位：中国海洋大学海洋发展研究院教授
一、行政执法的若干理论问题
伴随着我国行政执法的实践，相关理论建设也取得一定成就。笔者尝试就其中几个主要问题进行梳理，并在某些方面提出自己的理解。
（一）关于与行政执法有关的概念行政。
“行政”一词早见于《史记•周纪》：“召公周公二相行政，号曰‘共和’。”〔1〕哈耶克提出，西方国家宪政的本质在于三权分立。即一般认为的立法、司法、行政权力的分立。〔2〕长期以来，人们从不同角度对行政一词作了不同解释。我国《现代汉语词典》的解释为“行使国家权力”的活动。〔3〕这个解释比较简明，但比较笼统。《汉语大词典》对行政的释义有二：一为“执掌国家政权，管理国家事务”；二谓“机关、企业、团体等内部的管理工作”。在《行政法学》教材中解释为：行政是指国家机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。〔4〕这些解释已比较具体了。执法。执法是法律实施的基本形式之一。在法理上，执法是指国家机关依照法定职权和程序执行法律的专门活动。国家机关包括司法机关和行政机关两大系统。〔5〕行政执法。由于对“行政”“、执法”各有不同的理解，因此对行政执法也有不同解释。社会各界对行政执法涵义的认知，主要表现为以下三类：第一，在现实层次中，认为该行为是行政执法机关对执法对象进行监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式。行政执法对象一般表现为被动接受。因此，这种层次对行政执法的认知，从某种角度是一种行政执法机关的单方行为。第二，在行政法学角度的认知上，重点强调行政执法行为过程中，行政主体和相对人之间的法律意义上的“平等关系”，这个层次的理解强调的是两者的互动关系。第三，在行政管理学角度上，则是放在社会整体环境里，认为是一种对社会整体调整、规范、管理的行为，重点强调其社会整体互动特征。〔6〕海洋行政执法。通常指运用法律手段实施海洋管理。具体讲，是指国家行政机关包括政府及其授权职能部门，依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和权益等海洋事务执行法律的专门活动。海洋行政执法是国家行政机关具体行政行为主要表现形式之一。〔7〕笔者认为，海洋行政执法是海洋行政机关及其人员贯彻法规和政策的全部活动或整个过程。其行为包括以下不同层次、不同阶段的多方面的内容。
（二）关于行政执法的主体与客体行政主体
是一个重要的行政法学概念，被广泛使用于法国、德国及日本等国的行政法学理论中。但各国在其实质内涵、责任归属、分权背景、使用目的等诸多方面都存在很大的差异。在法国，行政主体是指具有行政权能，并能负担由于行使行政职权而引起的权利和义务的主体，它包括国家、大区、省、市、镇和公务法人。在德国，行政主体是指在行政法上享有权利，承担义务，具有统治权，并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体。在日本，行政主体是行政权的归属者。在我国，根据目前理论界的通说，是指依法享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此而产生的相应法律责任的组织。〔8〕海洋行政执法的主体。一般来说，依照法律规定或者经国务院、国务院授权的省级政府决定，或者由有行政处罚权的行政机关委托，对海洋行政事务享有行政执法权的机关及其公职人员，就是海洋行政执法的主体。但有的人也认为，海洋行政执法主体只有海洋行政主管部门，其他与海洋有关的部门只能称其为涉海行政主管部门；涉海部门所管理的事项只能称其为涉海事务，并非海洋事务。在我国，能够成为海洋行政执法主体的途径有两个：一是根据法律规定依法产生或者获得。即要获得海洋行政执法权，必须要有法律根据。二是根据政府决定和行政机关委托获得。《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。”第18条第1款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”〔9〕基于这种认识，笔者认为，海洋行政执法主体应当包括国务院和沿海地区各级人民政府、海洋行政管理部门和涉海行政管理部门及其海上执法队伍。这些海洋行政执法主体归纳起来有三类：第一，国务院和沿海地方各级人民政府。第二，国务院有关部门和沿海地方各级人民政府的有关职能部门。第三，由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定的行政机关和行政机关在其权限内委托的符合法定条件的事业组织。那种认为海洋行政执法主体只有海洋行政主管部门的看法，不仅不符合实际，不利于调动有关行政部门的积极性和充分发挥各有关行政部门的作用，而且有悖法律规定。〔10〕所谓执法的客体，即执法行为所要调整的对象。海洋行政执法的客体可以分为三类：（1）组织和个人进行的海上活动。（2）相关组织和个人的海岸涉海活动。（3）海洋行政管理机关及其工作人员的管理活动。
（三）关于综合行政执法
1.综合行政执法的含义
从语源考察，这一概念首次出现在国务院法制办给北京市城市管理部门的改革复函中。学界对综合行政执法的内涵进行了长期深入的研究，其理论归纳也比较多。有代表性的是以下三种：（1）认为是指“一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制”〔11〕，即职权合一。（2）认为是“由依法成立或依法授权的一个行政机关行使有两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一种制度”〔12〕，即主体合一。（3）认为是“指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动”〔13〕，即调整合一。笔者认为，以上观点都是正确的。即综合行政执法是执法机关的综合和执法权力的综合，或者说是执法主体的重组和执法权的调整。某种意义上说，综合行政执法是从联合执法的不断修正发展起来的，但是，综合行政执法不同于联合执法。笔者认为，联合执法仅仅是几个主体在一起活动而已，往往是临时性或随机性的，没有发生几个主体或几种职权的综合，不具备综合行政执法的要件。