2021-4-9 | 行政立法论文
本文作者：谷成海 单位：湘潭大学法学院 2009 级在职法律硕士
一、民众参与机制对于行政立法而言具有无可置疑的必要性，笔者认为这种必要性主要体现在以下几个方面：
（一）民众参与是行政立法具有民主性和正当性的基本保证
洛克在《政府论》中认为政治社会都起源于人们自愿的结合和自由地选择他们的统治者以及政府形式的相互协议。洛克同时指出民众服从国家的法律并在法律之下安静地生活和享受权利和保护，并不足以使一个人成为那个社会的成员，这只是对于那些不处在战争状态中的人们，在他们来到属于政府的领土之内，来到其法律效力所及的范围之内时，所应该给予的地方保护，以及他们对该政府所应尽的尊礼。这必须通过明文的约定以及正式的承诺和契约。由此可见，行政立法由于其规定的内容是协调社会成员权利义务的社会规范，在本质上属于政府与民众之间的“契约”，欲使得这样的契约具有正当性，得到广大人民群众的认可、接受、理解和支持，这一“契约”必须是双方之间相互协商的结果，也即在行政立法过程中民众必须广泛的参与。
（二）民众参与是行政立法有效性的基本保障之一
美国密歇根州立大学A•爱伦•斯密德教授提出了一个著名的SSP范式,该范式关注的是对制度与经济绩效间的关系作出预测,对人们在不同的权利安排下会得到什么作出预测。SSP范式包含了三个核心概念:状态(situation)、结构(structure)和绩效(performance)。其中状态包括个人、团体和物品的特性(状态),各种特性导致人们在经济活动中的种种相互依赖性并影响着制度与绩效间的关系。我们知道社会作为一个整体是以一个个“人”作为基本单元构成的聚合体，法律是一种规范亦是一种制度，作为法律的制度安排其能否有效，即是否具有绩效，最为关键的决定因素在于人，即SSP范式中的“状态”如何，在行政立法中民众参与的形式和程度对立法决策和法案内容甚至立法效力都将产生实际影响，民众行使行政立法动议权，让自己的意见和建议能够在行政立法中有所体现，这样就使得行政立法能够协调和平衡社会各个阶层的利益表达和诉求，通过广泛的讨论、辩论和协商最后达成一个“比较的平衡”。
（三）行政立法中的民主参与机制是现代民主社会的基本诉求，也是其程序正义的一个基本体现
在现代国家的管理中，法治既是一种手段也是一种目的，1995年全球治理委员会发表了《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告权威性的指出“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的主体是多元的，并非一定是政府机关，它可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作；治理主要是通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理；治理是个上下互动的管理过程，其权力向度是多元的、相互的；治理的目的不是以政府为中心，公民是社会治理的主人，“政府是我们使用的工具”。这种“治理”理念受到了广泛的赞同和支持，后来经过“善治”（即政府与民众合作治理）的发展已成为一种不可逆转的趋势和诉求。行政立法中让民众广泛参与是现代社会民主化和治理科学化的基本诉求。
二、我国行政立法过程中的民众参与机制现状与困境
据统计，从建国至今，我国已发布的行政法规已有800余件，行政规章超过30000多件。可见，行政立法以及成为我国社会主义法律体系的重要组成部分，建国初的《共同纲领》规定了中央人民政府有废除或修改各委员会、部、院、厅以及各级政府与国家法律法令以及政务院的决议和命令相抵触的决议和命令，此后政务院的决议和命令成为事实上的法律渊源。改革开放以后，行政立法以“赋权”为主旨，出台了一系列法律法规如《进口影片管理办法》、《城乡集市贸易管理办法》、《全国地质资料汇交管理办法》等，及至市场经济开始在我国确立之后，尤其是1999年宪法中加入了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的条款，行政立法的步伐加快，出台了《行政复议法》等一系列法规。但不可否认的是这一段时期行政立法虽然取得了巨大的发展和进步，然而其民众参与机制仍然处于缺失状态，民主性没有得到很好的体现。2000年我国出台了第一部专门全面规范立法活动的法律，规定了立法的基本原则以及主体的权限范围及程序等方面的规定。这之后民众参与在一定程度上得到了提高，部分行政法规也采取了“听证”咨询意见建议的形式。然而我们应该认识到，目前，在我国的行政立法中民众参与机制仍然存在诸多问题亟待解决。笔者认为这些问题主要体现在以下几个方面：
（一）行政立法的不透明性
信息是一种重要的稀缺资源，对于人们的决策和行为具有十分重大而深远的影响。我国政府近年来大力推行“透明行政”，让权力在阳光下运行，行政立法过程的公开化也取得了一定的进步，然而这种透明性仍然停留在表面，流于形式，透明仅仅限于法案文本的公开，甚至很多时候只要政府机关内部和部分专家学者以及部分社会团体能够知道，但是立法过程中听证会是否举行，如果举行了那么听证会上各方的意见建议以及相关的讨论、辩论和协商内容大多都是不公布的。由于公开的内容的局限性就降低了行政立法的透明性。
（二）行政立法过程中立法动议权的不平衡问题
当前我国的行政立法中还存在立法动议权的不平衡问题。行政立法动议权是指行政相对人依法向法定有立法权限的行政主体提出有关制定、修改或废除某项立法性文件的请求或建议权。在行政立法过程中给予相对人行政立法动议权，是现代法的合意性的要求，是对相对人主体地位的承认和尊重，是行政立法开放性和民主化的表现，对于行政主体权力的滥用也有良好的防范作用。当前我国出台了大量的行政法规和规章，充分体现了行政立法的灵活性和适应性特点，但是由于历史和文化传统的原因加之计划经济时代的“全能型政府”影响，使得我国的“官本位”即行政权力本位仍然影响深远，在行政立法过程中存在重实体轻程序的观念，行政机关不愿意征求民众的意见和建议。