2021-4-9 | 行政立法论文
本文作者：常有有 单位：天水市行政学院
加强行政立法协作，有利于统一经济区内各城市之间的权力与责任，实现经济社会一体化发展。经济区的建立，是区域经济与市场一体化发展的必然趋势和必要的步骤。然而，长期以来各城市之间职能定位不明，权责不清，各自为政，缺乏联合和互动，人为地造成了市场的分割，各城市自成一体的独立产业体系使整个区域内缺少经济互补的动力，合作愿望不强，打造区域整体产业竞争能力的迫切性并不突出，加之各地区在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人才流动等方面，竞相制定优惠政策，争抢项目，搞地方保护，造成资金、人才、技术、知识、信息等要素流转不畅。所有这些歧视性政策设置的贸易和投资壁垒，严重制约了统一市场和区域经济一体化的形成。而目前解决这些问题所采取的那些低层次、松散型的磋商和对话等合作形式，很难取得理想成效。经济区内要实现更高层次的合作，就必须建立行政立法协作的相关机制，制定一些能在该区域内统一适用的行政立法，这不仅是区域经济合作和市场一体化的迫切要求，更是改善区域法制环境、促进区域统筹发展的迫切要求。
加强行政立法协作，实现法律资源共享，不但有利于降低立法成本，而且还能提升行政法制的统一执行力。众所周知，任何一部较为成熟的法律规范的出台，从开始论证、调研、起草，到审议定稿，一般至少要经过一两年的时间，期间还会耗费大量的人力、财力。因此，地方立法必须坚持简约原则，相同或相近似的事项应尽量制定统一的法律规范，否则会使立法成本十分高昂。就关中—天水经济区各城市而言，虽然存在着因经济发展水平不同而形成的差异性，但由于自古以来经济交往较为密切，因此，这些城市之间在政治、经济、社会、文化、自然条件等方面还是存有许多相似之处，在促进区域经济大发展的目标之下，陕甘两省政府之间也必然在很多领域存在相同或相近似的立法事项。从东北三省进行的立法协作尝试来看，把那些具有共性或者能达成共识的立法项目或立法内容制定成一部行政立法并将之运用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、减少其他立法主体不必要的重复劳动，而且还能够避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律规范在区域经济圈内的公正、统一执行。区域一体化的发展要求地方政府不能各自为政地制定规章，而应该相互协商和配合，高效地构筑起统一、完备的地方法制体系，为经济区内各城市之间的合作与社会经济的协调发展提供有效的法制保障。
一、关中—天水经济区行政立法协作的主要事项
关中—天水经济区要想实现区域经济一体化，必然涉及省际之间很多领域的行政立法协作。凡是涉及关中—天水经济区地方经济发展、公共事务管理、社会关系调节等事项，且在地方立法权限范围之内，陕甘两省都可将其作为区域政府法制协作的选择事项，但考虑到规则冲突和缺失所带来的体制性障碍对区域经济发展的现实影响，笔者认为下列事项亟需两省在自愿的基础上开展行政立法协作。
1.产业规划、发展及转移事项。近几年，长三角经济区内由于产业同构化、城市同质化而上演的“港口之争”、“机场之争”、“招商之争”，其实就是行政分割下不同地区之间追求当地利益最大化的极端表现。综观关中—天水经济区内各城市之间发展的基本态势，同样存在着产业结构趋同，互补性较差等致命性弊病。产业结构的趋同既造成了地区间的过度无序性竞争，同时又造成各种资源配置的不协调及浪费。《关中—天水经济区发展规划》抓住了制约经济区发展的核心和关键，在其第三章规划了经济区各城市未来10年的产业结构布局。然而，提高当地GDP的冲动并不能使各地政府自觉有效地消除各地区之间产业同构的状况。因此，有关产业结构布局规划的事项必须通过行政立法协作，在反复的磋商中使地方政府抛弃追求本地利益最大化的狭隘偏见，实现地区产业错位发展。如果不在经济区建立深层次的行政立法协作机制，各地貌合神离或暗自较劲的情况必然不会改变。产业结构的重新规划，意味着资源、资本、技术、人力等生产要素会在经济区内各地区之间发生转移。除了承接东部地区的产业转移之外，经济区内随着核心城市西安产业结构的变化而出现一定范围的产业转移。例如，西安都市圈内的轻工业等劳动密集型产业会由于技术密集型产业的崛起而逐步向关中的东西部地区和陕南、陕北转移，那些生产力不足的微型企业因成本压力而逐步向小城镇迁移。产业的梯度转移,主要靠市场推动,但政策的引导和激励也很重要,跨区域的转移尤其如此,所以应当通过立法协作,在各合作主体间创造促进产业转移的良好条件，实现区域间经济的平稳过渡和发展。
2.金融合作事项。经济要发展，金融须先行。受地方经济实力的影响，经济区内金融机构普遍存在规模小、实力弱、管理水平低等不利因素，严重地制约了金融对各类市场主体的“造血”功能。今后，陕甘两省一定要在金融组织体系的多元化和金融市场体系的多层次上下功夫，一方面鼓励设立地方性金融机构并支持这些金融机构打破行政壁垒的限制进行重组，跨地区设立机构和发展业务，另一方面不断推进地方证券、期货、保险等金融机构发展和加快村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助组织等农村金融组织体的完善，在条件较好的地方，政府可以鼓励组建或引进金融租赁公司、基金管理公司、财务公司等新型非银行类金融机构，满足不同主体的融资需求。此外，各地政府要不断拓展金融市场的广度和深度，逐步形成一个多层次、多元化的包括货币、信贷、票据、债券、产权交易、期货交易、保险、股票和外汇等市场在内的门类齐全的金融市场体系。既然金融是现代经济的核心和命脉，那么关中—天水经济区必须以金融合作为纽带，来带动经贸合作与交流，促进经济区经济社会的发展。目前，经济区内存在的一些低层次的金融合作机制，显然不能解决金融方面深度合作问题。只有通过立法协作形式，才有可能建立长期、稳定和可持续发展的金融合作关系［1］。
3.有关生态环境效益与安全保障的事项。关中—天水经济区所在地域，是我国生态环境最为脆弱的地区之一。在这里，渭河像一条浸满污垢的棉带向东绵延而去。昔日诗人笔下“渭河如镜色，中有鲤与鲂”，“鱼网依沙岸，人家傍水田”的美妙华景，如今却成为萦绕在渭河流域人们心头的噩梦。这条串起关中—天水经济区经济发展的基础水源，如今变成了藏污纳垢的“盲肠”：上游水源枯竭，中游水体污染，下游淤积堵塞［2］。资源性缺水、10亿吨/年左右的废污水排放量、严重水土流失造成的下游河道淤积致使渭河流域生态环境日益恶化，自然灾害频繁，这三大问题已经成为制约关中—天水经济区社会经济发展的“瓶颈”。水的资源特性、流域特性、功能特性、服务特性决定了对水资源必须进行统一管理和开发，可是多年来，渭河流域未能建立起协调统一的水资源管理体制，也没有对其开发利用统筹规划，地区之间、部门之间、上下游之间以及国民经济与生态环境之间争水、无序引水现象频发，矛盾日益突出。陕甘宁三省为消除渭河水患，虽出台了一系列规范性的指导意见和规范性文件，花费上百亿元的资金，但渭河生态环境安全问题并没有得到有效的根治。今后，经济区各级政府应继续发挥主导作用，积极探索和研究流域一体化管理的模式和途径，从政策、规划以及管理体制和机制等方面为渭河治理提供支持，在渭河生态环境保护、水资源管理、流域生态补偿等方面尽快制定合作框架，加强行政立法协作，推进渭河治理与保护的信息公开，协调处理流域内各相关方的关系和利益。