2021-4-9 | 行政立法论文
本文作者：李宏宇 单位：黑龙江司法警官职业学院法律系
1（略）
2（略）
2.1（略）
2.2建立听证制度
《立法法》规定，起草行政法规应当广泛听取意见包括有关组织和公民的意见，并将听证会引入行政立法程序，这是一个很大的进步。但遗憾的是，《立法法》规定“:听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，使用“可以”一词，而不是“应当”，这种过于宽松的语言，难以确保民主立法原则的贯彻落实，使行政法规立法的民主性大打折扣。而且《立法法》没有规定制定行政法规应当如何组织听证会，未就行政立法听证程序做出具体规定，这样在实践中听证成为一般性的征求公众意见的一种形式，可由立法主体根据情况自行决定，无论是否采取均不影响立法活动的效力。因此，有必要在《立法法》中规定行政立法听证制度，其应包含听证参加人、听证主持人、听证内容及听证程序规则，职能分离制度、回避制度、案卷排它性原则等内容。
2.3建立和完善专家咨询和论证制度
由于现代行政立法所遭遇的议题日益向复杂化、专业化、高科技化的方向发展，只有普通民众参与立法程序已不能确保现代行政立法决策的科学性与合理性，因此有必要由掌握专业技术的专家参与行政立法一边更好地解决问题。这种利用专家的专业知识和技能使立法决策合理化、公正化、科学化的制度，称之为专家立法制度。[2]根据我国立法法及两个条例的规定和目前的行政立法实践，我国行政立法的专家参与制度，大致有两种形式：一是座谈会，二是专家立法组织。行政立法中的专家座谈会，是指在行政立法过程中邀请有关方面的专家进行座谈，对法案发表意见的一种程序。[3]
座谈会没有固定的程序规则，专家意见对行政机关而言仅起参考作用不具有约束力。实践中，当行政立法需要专家参与时，就听取专家意见，或交由专家起草。而一旦不需要，专家组织就不存在，专家的召集始终是临时性的。显然，这种状况并不能使专家真正地参与到行政立法活动中。因此，笔者认为，可以总结我国一些地方在这一领域的成功经验[4]，从专家论证会的组成、职权、程序性要求等方面来构建我国的行政立法专家咨询论证制度，为专家参与行政立法提供制度化的途径。因此，在我国应建立专门的常设性的专家立法组织。这个组织应有刑法、民法、行政法等多个部门法的专家学者组成，同时还要吸纳自然科学、社会科学等相关学科的专家参与。同时要处理好行政立法决策与专家咨询论证的关系。一方面，涉及行政立法中的重大专业性问题，行政机关要全面地听取专家的意见，包括肯定性的意见和否定性的意见，综合分析，全盘考虑，才能达到集思广益的效果。另一方面，行政立法机关要始终掌握行政立法的决策权，不能完全为专家意见所左右。一旦出现专家权威与行政权力相结合，就有可能导致专家专断和行政武断。
3建立和完善行政立法公开制度
德国十九世纪自由主义学者沃尔卡在其著作中论述国家行为公开原则时指出：“国家行为的公开与权力分立，是民主政治中两大不可或缺的防止国家权力腐败、政府专制的原则。”[5]行政立法公开是与民主参与制度密切相关的一个重要制度，如果丧失了公开性,则参与的基本通道便被堵塞，民主就会成为一句空话。行政立法公开制度应包括：
3.1草案公告制度。是指在行政立法草案成型后即让公众了解其内容，在此基础上置于社会之中进行评议，使民意舆情得以尽早的融入立法过程。在我国，国务院在其网站上设立了行政法规规章草案意见征集系统，成为公众提出建议的官方渠道。
3.2立法背景公告制度。即向社会公告立法目的和意义，防止公众在面对政府公布的立法文本时出现“知其然而不知其所以然”的情况，造成无法合理、客观的进行评议。
3.3完善公布方式，应明确各种规范性文件的公布等级，避免行政立法机关规避公布或者缩减公布范围的情况的发生。在现有的公布制度基础上，发挥网络便捷、低成本的优势，行政立法机关在其网站上及时公布相应的行政立法内容。
综上，在民主政治之下，任何权力的行使都必须遵循一定的程序规则，因为“程序本身就是权力的规范化的运作方式，程序的设置和运作都要反映对权力的规范与制约。……权力只有化解到程序之中，化解到具体的步骤、过程之中，才能成为有明确界限、有标准可资奉行的权力。”[6]因此，我们应通过完善行政立法程序以规范行政立法权的合法行使。