2021-4-9 | 行政革新论文
本文作者：曹堂哲 单位：北京大学政府管理学院 04 级博士生
一、战略协同学、政府协同学与协同执行研究
管理学当中的协同理论与政府协同研究直接相关，管理学当中战略协同学（StrategicSynergy）就是一个例子。战略协同学产生于20世纪60年代，美国通用电气、摩托罗拉，日本夏普、东芝，德国西门子，韩国三星等国际知名公司都采用多元化战略，解决多元化过程当中的协同和整合问题。俄籍美国经济学家伊戈尔安索夫(H.IgorAnsoff)在欧洲和美国研究公司多元化经营的过程中，首先提出了战略协同的思想，并出版了一些关于战略协同的文章。1965年他出版了《公司战略》(CorporationStrategy)一书，较为系统地提出了协同战略的分析框架。③80年代迈克尔波特（MichaelPorter）对企业价值链的研究，④罗莎贝丝坎特（RosabethKanter）对多元化协同的研究⑤等等，共同推进了公司战略协同的研究，使战略协同学成了工商企业管理当中的重要领域。
政治系统和行政体系的运作，也是一个通过协同实现特定目标的过程。将协同思想运用于政治和行政系统的研究将有助于理解政府协同的机制和过程。政府协同，有广义和狭义之分。广义的政府协同指的是：在国家与社会、公共与私人所构成的结构性关系框架之下，国家公共权力主体之间的协同一致，并与社会相互作用，从而形成国家与社会的良性关系，达到国家与社会的双赢，实现经济和社会的持续繁荣。对广义政府协同的研究称为政府协同学。狭义的政府协同，特指政府行政系统（即执行系统）在实现国家战略、目标、意志、法律和政策的时候，行政系统与行政环境（包括行政系统之外的国家公共权力主体、利益集团、第三部门组织等等）之间的协同；以及行政系统内部各个要素之间的协同。前一种协同我们称作“执行的嵌入性协同”，后者我们称作“执行的实体性协同”。执行的嵌入性协同和执行的实体性协同是动态的、相互作用的关系。对狭义政府协同的研究又称作协同执行研究。协同执行的能力、程度称作协同执行力。协同执行力的提升需要相应的制度设计加以保障；而协同执行力的提升是一个动态的过程。这一动态过程中，需要各个主体之间围绕一定的共识，形成协同力量。
该过程主要涉及以下几个大的问题：（1）谁需要执行？这个问题涉及国家意志与执行之间的关系，即政治授权与行政代理之间的关系；（2）执行什么？这个问题涉及决策与执行之间关系，即行政组织通过一套制度设计和组织安排，规范和界定决策机构与执行机构之间的关系；（3）谁去执行？这个问题涉及官僚机构理论，主要解决部门行政和分权行政的问题。就部门行政而言：提升政府的协同执行力要求政府职能部门之间的协同，尽量克服部门行政、本位主义和部门利益对有效执行的阻碍。就分权行政而言：提升政府的执行力要求中央政府和地方政府适度分权，要求政府与社会适度分权，充分地体现均衡发展的原则，实现经济和社会的协力发展。（4）运用什么方式去执行？这个问题涉及执行工具理论，即采用什么样的执行方式和执行工具可以提升执行力。（5）向谁执行？这个问题涉及执行当中的网络和利益集团理论。执行主体和执行对象之间的协同是保证执行有效性的前提。（6）执行的效果如何？这个问题涉及执行有效性的标准体系以及执行与控制（监督、绩效评估）之间的关系。总之，如果在执行过程当中，政治主体、官僚机构、中央政府、地方政府、利益团体之间能够达成协同力，共同指向国家意志和政策目标，就能够实现有效的执行。协同并不是静态的均衡，而是在动态的过程中，主导方能够通过一定的制度安排，使执行过程在正常的轨道上运转，并朝向特定的目标。要做到执行的协同，必须使得以下几股力量协同：第一股力量是政治主体与行政主体的协同。第二股力量是行政机构当中决策与执行的协同。第三股力量是官僚机构部门间的协同和纵向层级的协同。第四股力量是执行机构与社会和利益集团的协同。这些力量的协同决定了执行的效果和有效性，并与执行工具的选择机制相关。行政改革的制度设计和基本措施是实现这些力量协同的基础。那么实现这些力量之间协同的机制和过程是什么呢？根据协同论的原理：引起自组织和协同的方式有三种，第一，依靠控制参量的改变引起自组织。第二，组分数目、耦合方式的改变引起自组织。第三，瞬变引起自组织。①
例而言之：就执行系统而言，改变政治控制这一序参量就会导致行政行为的协同；改变行政系统组成部分和耦合方式也会导致协同。日本的行政改革就证明了这一点。因此本文的主旨在于阐明：以1997年12月3日桥本内阁行政改革会议的《最终报告》公开发表为标志，提升日本政府的协同执行力成为这次行政改革的重要内容。其基本逻辑可以表述为：90年代以来，随着日本经济、财政和政治环境系统的变化，对行政系统提出了新的诉求，原有的行政系统已经不能适应新的形势，其中政府协同执行力低下即是一个重要的方面。行政改革的主旨之一就在于改变原有的行政结构，建立拥有卓越协同执行力的政府。协同执行力政府的制度设计包括（1）政治主体与行政之间的协同：强化内阁的行政改革；（2）决策与执行的协同：独立行政法人的改革；（3）部门间行政的协同：政府机构内部的协同；（4）分权行政的协同：社会主导型政府和地方自治的政府。
二、日本协同政府执行力建设的主要动因：外界环境的诉求
1、经济发展战略的转型
战后日本为了快速赶上发达国家，建立了政府主导的经济发展模式。进入90年代，这一模式的消极后果逐渐显化。首先，政府过多的干预，遏制了企业的竞争活力，长期以来导致经济活力的衰减和创新不足。其次，政府的过度干预带来了政府职能、权力和公务人员规模的膨胀，政府管理经济和政府自身管理的效率出现了递减。最后，政府对企业和市场的干预总是通过特定的行政部门来实施。不同的政府部门单独或者联合干预特定的产业，长期以来形成了紧密的官商关系和大量的次级政府（sub-government)，政府与企业之间形成了紧密的利益关系，一些产业群体和主管政府部门互为表里，形成了部门利益。部门利益阻碍了经济发展，也阻碍了政策的协同和执行。
2、财政危机
由于长期奉行政府主导型的市场经济体制和赤字财政政策，日本政府的财政支出规模不断增大，财政收支日益失去平衡，目前已成为西方发达国家中财政危机非常严重的国家。财政危机是日本结构改革和行政改革的直接动因。行政改革当中的民营化、独立行政法人改革、财政预算和绩效改革、公务员制度改革、地方自治改革等等都与政府的财政危机直接相关。