2021-4-9 | 行政革新论文
本文作者：胡微微 单位：北京大学政府管理学院
一、（略）
(一)公共行政管理新理念
始于20世纪后半叶的典范革命,从理念着手由倡导调整政府奉行的传统执政理念,转向关注国民利益、社会公平、社会正义,实现由“治政”向“治道”的转变。这些理念主要集中在以下几方面:
第一,主张社会公平与社会正义。这种理念认为,传统的公共行政学注重效率、经济,或许没有错,但过度的倾向是以失去社会公平和社会正义为代价的,这个代价是巨大的。[3]88公共行政的根本目的在于实现社会公平、促进社会公利,效率与经济只是实现公平与公利的有效路径之一,传统的政府公共行政出现了误把手段当目的的错位。“政治中立”并不意味着公务员没有价值立场,相反,公务员需要坚定地站在国民的立场上,实施以公平和正义为价值取向的有效作为。
第二,主张公共行政的“公共”性。弗雷德里克森教授认为,对公共组织效率、效能问题的关注使得人们与公共行政中的“公共性”越走越远,人们在对经济、效能、个人主义、利益最大化的狂热追求中走失,脱离了从属于政治共同体的轨道,也带来了因狭隘地理解“公共”所造成的不幸。弗氏认为公共行政管理者不仅仅是政府雇员,立法者不仅仅为了立法工作而立法,法官也不仅仅为了审讯工作而处理诉讼。[3]18-47政府的行政管理工作必须坚持公共目的,使用公共权力维护和增进公共利益,这是公共行政的本质所在。
第三,主张民主行政。民主行政是20世纪60年代新公共行政运动的核心理念之一,并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。他们强调,公共行政中存在公民参与、公共利益和公共价值,而非传统的“价值中立”或“政治中立”。政府公共权力来自于公民授权,需对公民负责,也就意味着公共行政部门并不是处在价值中立位置,而是需要也必须坚定的站到公共利益一边。要实现公共行政的公共利益取向,必须采取公民参与机制,开启民主行政。
第四,主张治道。治道是20世纪90年代新兴的研究范畴。“治道所指,是统治方式的一种新发展,其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于,它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”[4]32治理之道将政府从惟一的管理主体解脱出来,引入了公民、社会团体等多种治理主体,随之,管理手段和方法也多种多样。
(二)公共行政管理新方式
在提出公共行政管理新的理念之后,改革派学者们又开始了对实现新理念的方式和工具的探讨,这其中有来自以管理主义为基础的新公共管理者、有寻求社区自治的社群主义者、有重归市场占领的市场派者。无论是美国学者B•盖伊•彼得斯(DavidOsborne)提出的四种政府治理模式[5]25-132,还是戴维•奥斯本(B•Guy•Peters)提出的五项政府再造战略[6],都不难发现,公共行政管理的新方式始终围绕怎样改造政府、谁来帮政府分担公共服务这两个问题展开,而解决的答案是以科学管理方式改造政府自身、由公民社团或是市场分担政府职能。
第一,以管理主义方式改造政府。管理主义是改造政府的主要新思路,旨在使用私营组织的管理方法管理政府抑或是公共组织,建立企业家型政府,从根本上转变威尔逊—韦伯式的官僚组织作风。将私人组织的管理方式融入政府组织定会为政府内部注入活力的因素并带来翻天覆地的变革。这种方式旨在通过对政府内部引入市场竞争机制、采用私人组织管理技术改变传统官僚组织的低效、低能、迟缓等缺陷。
第二,以市场竞争方式改造政府。持此种观点的学者认为,传统的官僚体制之所以没能充分发挥作用产生有效率的结果,是因为其垄断,缺乏竞争,导致了活力丧失,最终走上僵死的道路。“市场模式的倡导者们设想,传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门,而这些部门对外界环境不能作出有效反应。”[5]24-40因此,应把巨大的官僚体制进行拆解,更多地采用以合同、激励、税收支出等市场手段进行调节。民营化也归入此类。民营化又称私有化、自由化,其主要特点是“民进国退”。20世纪70年代西方经济体遭遇严重经济“滞涨”后,西方国家掀起了私有化的浪潮,开始了大规模的民营化改革,丹尼尔•耶金称之为“世界历史上规模最大的一次拍卖,政府出手价值上万亿美元的资产并退出经济活动”[2]8。私人组织、民营部门在经济活动中占领主要角色,甚至很多公共服务项目也由私人部门提供。
第三,增加公民主体参与并监督政府管理。在市场和政府之外,还有一个主导群体,那就是公民。公民是政府权威的来源,也是政府的服务对象。公民赋予政府权力,通过政府行使公共权力治理国家,治理社会。当政府行政管理漏洞百出时,公民自然是提供解决方式的另一条重要路径,这也就是社群主义的来源。公民可参与政府管理过程,监督公共行政。公民还可通过社区或非营利组织开展自治管理,解构政府职能,打造新型的政府公共管理架构。纵观以上各种公共行政管理的新方式,不难发现,无论是社群主义者还是市场主义者抑或是顾客战略或控制战略,目的都在于减少政府一方的砝码,使公共行政的天平重归平衡,但这无疑会带来“架空政府”的结果。
二、现时期中国政府改革的约束条件
当西方政府纷纷开展公共行政管理改革之时,中国的政府管理也在坎坷中前进。“对中国这样一个后发展的大国而言,基于物质文明的积累,尽管国家发展的历史周期……是可能大大缩短的,但是国家发展的历史序列却是无法跨越的。”[7]这就意味着,中国政府的行政改革需要也必须以西方为鉴,自然西方政府行政改革的最新理论与改革路径将成为中国政府改革的应然选择。但是现时期的中国,从政府、市场到公民社会,从中国古代传统文化到新中国伊始的新文化,都为中国政府开展西方式的行政管理改革设定了约束条件。
(一)来自政府主体的约束条件
1.建设中的韦伯式官僚体制
西方政府行政管理改革的背景是,与工业化文明相适应的威尔逊—韦伯式官僚体制已经完全建立,过度的发展造成了种种弊端,从而酝酿了改革的先声。但与之相反,中国仍然在工业化文明的建设进程中,与工业文明相适应的威尔逊—韦伯式官僚体制并没有完全建立。以韦伯式理想官僚制的标准审视中国目前的公务员体制,中国公务员制度仍在走向全面规范化的道路过程中,非人的权威结构、一定的规则仍没有完全建立。韦伯式官僚体制的目的在于“祛人化”,西方政府行政改革对象之一是过度的“祛人化”导致的僵化,而中国的公务员体制中仍然充斥着人际关系的味道,中国不是韦伯的成分太多而是太少。在韦伯式官僚体制建设未完成之时开展否定其之改革,未免使中国政府管理重回老路。