2021-4-9 | 行政革新论文
本文作者：李明 陈科 单位：中国井冈山干部学院
一、转型社会中的权利阻碍与权力异化
“社会转型”是我国的社会学者在研究中国现代化社会变迁中提出的一个重要理论概念，被认为是“研究当代中国社会变迁的理论支点”，“意指社会从传统型向现代型社会转型的过程，说详细一点，就是从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转型。”[2]社会转型必然带来社会阶层、社会利益关系的深刻变动。转型社会中的权力运行、权利保护以及权利与权力的关系，已经开始了向权利本位转变，但这种转变尚在进行中。在传统社会中，人身的互相依附关系决定了权利实际上的缺失，一切以权力为中心，权力决定了一切社会产品的分配。社会成员没有基本政治权利。
在转型社会中，法律尤其是宪法中明确规定了公民享有广泛的社会政治经济权利，然而权利的行使，却受到传统血缘地域关系、各种非正式规则、政府权力运行、经济社会地位的制约，权利的广度和深度还没有达到普遍化和同一化；权利意识开始在公民中普及，然而权利的主要内容、权力与权利的关系、政府与社会、个人的边界还没有厘清并在社会生活中以规则的形式确定下来。权利开始由法律保障，而公民保障自己权利的手段仍然有限；政府已经开始了向法治化迈进，但是权力运行仍然不规范，权力肆意干涉权利、伤害权利的现象屡见不鲜，城市扩张中的强制拆迁、部分地区的司法不公正、税负与政府收费的定价机制不合理等等都是公共权力侵害个人权利的典型表现。在理想的状态中，权力应该是与权利和谐共处的，权利做出让渡与牺牲创制权力，权力以自身运行保障权利，并不断扩大权利的内容和范围。权利的内容与行使程序有着明确的法律保障和救济手段。而在转型社会中，保障权利的权力发生了异化。主要表现为第一、权利的私人化，权力由保障大多数人变为维护特定个人、特定阶层的特权。第二、权利内聚，权力为权力行使者自己所有，各个有权机关竭力运用公共权力谋取私利。第三，权力结合，各个有权的机构、阶层结合起来，权力交易、互换以获取利益。第四，权力流失，权力向本不应掌握权力的个人、单位阶层外溢，形成所谓“隐形权力”。第五，权力运行的不规范和异化导致权力的权威下降，权力执行梗阻。随着社会的发展进步，权利的自我觉醒井喷式的爆发出来，长期的权利压抑导致的对权利的不当期望与经济社会改革的滞后、政府对权利的不当理解构成了显著的矛盾与冲突，现行法律的缺失与漏洞也加剧了权利与权力的对冲。于是，权利主体与权力所有者任何一方面的不理智行为都会导致大规模群体性事件的爆发。
觉醒的权利找不到行使和救济的途径，权利主体甚至会采用过激的手段表达不满或寻求自我救助，近期不断发生的群体性事件、行政对抗事件如“贵州瓮安打砸暴力事件”、“陕西府谷事件”、“云南孟连县冲突事件”等就是这种行为的典型表现。如何有效的规制权力，维护权利，达到权力与权利在权利主导下的平衡与和谐成为转型期政府面临的重要任务。
二、权利与权力不和谐状态的危害
1.威胁政治合法性。政治合法性有两个来源。一个是法理上的，就是社会成员对社会政治生活中最重要问题的普遍认同，这其中，权利与权力的关系问题是核心；另一个是现实意义上的，即统治的有效性，也就是政府在促进经济发展，管理社会生活方面的现实表现。政治合法性最重要的来源是前者，一个稳定的政治体系的基础就在于社会各个阶层在协商的基础上对普遍价值的广泛认同，成熟的政治体系即使政府效能不佳也不会导致社会大规模的动荡。而在转型期的中国，还没有进入权利主导下政治和政府构成方式、运转程序距离建立完善的政治体系还有一定的距离。依靠高速成长的经济成就，执政党在很长时间内获得了政治合法性，但社会建设的长期缺失反而加剧了部分社会成员的政治疏离感，对政治体系失去信任，如任其发展，就会给经济成长造成困难，并危及政治合法性。
2.影响行政有效性，造成政策执行梗阻。权力自身运行的混乱最终会损害权力本身，得不到支持的权力等于没有权利。权力本位的政府运作模式与业已觉醒的大众权利意识之间必将形成激烈的对冲，当政府为了某种长远目标或者一部分人的利益继续以行政命令压制甚至伤害个人权利的时候，行政管理的有效性就值得怀疑了，当行政权利出现梗阻的时候，社会的运行往往不再依赖正式的规章制度，而是依靠在正式规则之外的由各种风俗、约定和习惯做法，既所谓的“潜规则”。“潜规则”本身就带有不合法的内容，其对正式规则的取代作用进一步降低了正式规则的有效性和政府的权威。而且，更为严重的是，政府的服务意识缺乏、信息输入渠道的不畅通和利益的倾向性，政府在制定公共政策时往往忽视一部分社会成员的要求而偏向于另外一部分团体，当这种情况持续的时候，政策本身的指导性和正确性就失去了保障。当权力成为权利的障碍和制约的时候，权力就失去了意义。
3.影响社会稳定。转型社会中的政府面临的一个重要问题就是如何在保障社会稳定的前提下，加速推进经济发展。随着经济发展的不断深入，维持社会稳定的难度就会越来越大。我们虽然取得了经济发展的巨大成就，也付出了生态环境恶化、贫富差距拉大、经济发展的区域不平衡、社会事业发展滞后等一系列的代价，如何妥善解决这些问题，平稳度过发展的关键阶段，考验着执政党的智慧。在转型期，虽然权力已经由部分领域推出，但是权力在权利与权力关系中占主导地位的局面没有根本改变，从经济发展中获得了巨大的成果，权力甚至变得更为强大。权利与权力关系不和谐状态的发展，就会造成整个社会的运行重新回到权力本位，导致整个社会分化为拥有权力的既得利益阶层和没有权力的大众，而且由于权力分布的不均一性，即使在既得利益者中也会存在着权力差别，进而造成整个社会的分裂。
三、推进权利为本的社会转型和行政改革
1.持续深化政府行政改革，建设法治化服务型政府
“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到现实规定并宣布的规则的约束———这种规则使得一个人有可能十分肯定的预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”[3]也就是说，法治的根本要义不在于颁布了多么完备的法律制度，也不是制定法在多大程度上为社会成员遵守，法治不是针对公民的，而是针对政府而言的，是人们可以依据法律预测政府的行为从而调整自身行为；是法律对政府的权力做出限制，进行分割，从而最大限度的避免公共权力伤害个人权益。“……但今日我们最感痛苦的是种种政府机关或假借政府党部的机关侵害人民的身体自由及财产”。[4]必须持续深化行政改革，以往历次行政改革总是着眼于行政组织内部权属的分分合合，对国家、社会、个人之间、权利与权力之间的关系比较少的涉及，或者只是提出了保护正当权益的概念而实际的措施力度不大，政府的转型仍然没有完成。新时期的行政改革必须树立真正的权利至上的观念，放松管制，为权利的实现服务，扩展权利的范围和空间；正确理解法治精神，约束政府行为，使政府的一举一动都要符合立法机关通过的，业已颁布的法律要求和法律的精神。