2021-4-9 | 行政革新论文
本文作者：冯火红 薛林峰 王伟 单位：沈阳师范大学体育科学学院 浙江传媒学院 首都经济贸易大学体育部
1（略）
1•1地方政府社会体育行政改革,其重要的举措就是成立社会体育指导中心实现“管办分离”的职能转变
即群众体育处承担政府社会体育行政“管”的职能,行使体育行政管理权力,以往由体育行政部门承担的事业单位的职能交由事业单位———社会体育指导中心来承担“办”的职能。如广东佛山市将全市群众性体育活动的组织、全市性社会体育项目的二级裁判员的管理、培训职责移交给佛山市社会体育指导中心。[3]在我国,事业单位一般要接受国家行政机关的领导,因此,社会体育指导中心是体育行政领导下的体育事业单位,是我国社会体育管理体制的重要组成部分,兼有管理和组织群众锻炼活动两大职能。[4]根据《全民健身计划纲要》要求“县级以上体育部门要设置社会体育指导中心,”现阶段我国社会体育行政已初步形成“管办分离”的管理体制。
1•2区(县)级体育行政与教育、文化等部门进行整合
1998年在国务院体育行政机构做出重大改组后,在地方行政机构调整中,根据本地的具体情况,地方区(县)体育行政机构的调整大致有四种情况:保留体委建制;名称与机构不动,但改成事业单位;撤销体委,改成地方体育总会,原体委职能移交体育总会;与教育、文化部门合并,或与教育、文化、卫生部门合并,仍为政府部门。[5]体育作为文化的一部分、教育的一部分,作为政府部门的体育行政部门与教育、文化行政部门,特别是文化行政部门具有较高的关联度。因此我国大部分区县一级体育行政改革主要选择了与文化部门合并成立了区文化体育局,如武汉市青山区文化体育局、桂林市秀峰区文化体育局、沈阳市和平区文体局等。部分与教育、文化部门合并,组建了教育文体局,如辽宁辽阳市的区教育文化体育局、浙江嘉兴的区教育文化体育局,少数与教育部门合并,如南昌市西湖区教育体育局等。
1•3推行全民健身计划的准社会体育行政———全民健身工作委员会
1995年国家颁布实施《全民健身计划纲要》,为贯彻落实《全民健身计划纲要》实施了“全民健身一二一”工程,在组织措施方面提出“各地要在当地人民政府的领导下,建立实施全民健身计划的领导、协调工作班子和办事机构,确定专人负责,建立工作制度,制定规划和实施方案”,在这一政策要求下,由各级地方政府相关部门组成,由主要负责人参与,具有体育行政性的体育组织———全民健身工作委员会成立,负责推行全民健身计划。本研究通过对苏州、沈阳、呼和浩特、合肥、南京、广州等城市的市一级的全民健身工作委员会的构成、职责等进行了整理,各相关部门在其职权范围内,结合自身特点,发挥各自优势,积极贯彻实施《纲要》(具体职责见表1)。全民健身工作委员会的成立,对于《全民健身计划纲要》的贯彻实施在宣传、动员相关政府部门组织参与到全民健身工作中来起到了协调作用。如市教委的参与有助于学校体育设施的开放政策的实施、城建局的参与有助于社会体育设施的规划与建设、财政局的参与有助于全民健身经费的保障等等。
2地方政府社会体育行政运行存在的主要问题
2•1“管办分离”的社会体育行政体制在运行中“管”“办”职能交叉难以克服社会体育指导中心的成立实现了“管办分离”的社会体育行政管理模式,即群众体育处以宏观管理为主,社会体育指导中心主要是承担具体事务,这种强调组织内部管理围绕业务职能开展分工与合作,以任务、地点和服务的对象为标准划分政府部门,其缺点就是容易造成政府分工过细,组织机构协调成本增加等问题,[6]因此容易导产生缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉等问题。在以“管办分离”的社会体育行政体系运行中,在理顺“管”“办”关系的过程中,“管办不分”的问题一时难以克服,如苏州市社会体育中心职责以协调、配合、协同、协助等方式承担其职责,削弱了其作为一个独立办事部门的职能,同时又与其他部门在职能有一定的交叉,如群众体育处与社会体育指导中心,在全民健身工作的开展、社会体育指导员的培训与管理、大型群众性体育活动的开展等方面存在着职能交叉的问题,导致两者在实际工作中产生模糊地带,出现“大家管”“大家又不管”的现象,使工作产生“盲区”。新一轮的地方政府大部制改革其主要方式就是要“把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本”,同时中央对地方政府机构设置的具体形式、名称、排序等,中央不统一要求上下对口,仅在机构数量和人员编制有所控制,机构设置权更多地交给了地方,地方政府有很大的创新空间。地方政府社会体育行政在职能范围以及所承担的管理任务与国家级的社会体育行政有所区别,因此市及以下的社会体育行政的设置应符合各地方政府的具体实际。深圳的改革已将群众体育处、社会体育指导中心的职责合二为一,即由文体旅游局内设群众体育处统筹完成推行全民健身计划,健全完善全民健身服务体系;组织指导国民体质测定、实施社会体育指导员制度;监管健身气功活动;组织非奥运项目训练、赛事和活动;承担体育总会日常工作等具体事务的工作。与文化、旅游合并后的一些社会体育宏观管理职能由文体旅游局统筹管理,群众体育处负责具体实施,这仍是一个“管办分离”的社会体育管理模式,从形式上破解了地方政府社会体育行政群众体育处与社会体育指导中心之间的“管”“办”职能交叉的问题。
2•2区(县)社会体育行政整合后呈现弱化状态,部分区(县)又将体育行政从合并状态中分离出来“在机构改革进程中,体育机构只能加强,不能削弱”,[7]然而,区(县)体育行政机构整合的情况则是不尽人意的。1996年湖南省体委对县区一级体育行政机构改革后的运转情况进行了调查,呈现以下状态:体委变成事业单位,体育经费地方财政逐年减少;体委与文化局合并,一个班子(党组)、两个摊子(文化一摊、体育一摊)、三个章子(文化局、体委、文体局),体育工作出现滑坡现象严重;与教委合并,体委成为较为的一个股室,体委的地位降低,体委的职能消弱,群众性体育活动开展难以实现。[8]辽宁省2001年5、6月间开始的县区一级的体育行政机构改革,体育行政部门大部分与文化部门合并,组建新的机构———县(区)体育文化,同年辽宁省体育局对县区体委调整后的实际情况进行了调查,结果发现没有合并的33个区县体委的工作开展情况明显好于合并的区县,合并后的县区体育行政部门的功能遭到弱化,有些地区的社会体育工作还处于无序的状态,群众性的健身活动完全靠自发地开展。[9]2010年辽宁省“十二五”规划课题组对辽宁省部分县区的社会体育发展进行了全面的调研,县区一级的社会体育弱化状态仍比较严重,没有达到机构改革后所达到的效果。区(县)文化体育局合并后,不论是人员编制,机构设置,经费投入都偏重于文化,在一定程度上弱化了体育,致使部分省市的区(县)体育局又从整合的状态中分离出来。如宁波市北仑区,2005年根据《市委办公厅、市政府办公厅关于印发〈宁波市北仑区深化完善政府机构改革方案〉的通知》,撤销宁波市北仑区文化体育局,组建宁波市北仑区文化广电新闻出版局、体育局,区体育局是主管全区体育的区政府工作部门,文化局、体育局两局合署办公,使区体育局从合并的状态独立出来。2005年金华市的东阳市重新组建市体育局,为市政府工作部门,将原市文化体育局承担的体育管理职能划转到市体育局。