政府服务绩效机制评析

本文作者：郑晓燕 刘俊哲 单位：上海市浦东新区行政学院行政管理教研室 河南省社会科学院

在行政机构改革的基础上，开展了行政审批制度改革、政府投资项目绩效与政务公开查评、部门行政效能评估等专项评估和综合性的新区机关绩效考核与评估；特别是后者，明显吸收了其他地方政府绩效考核评估经验和理论研究成果，并借鉴了发达国家政府绩效评估制度的做法，因而，上海浦东政府绩效评估改革更能体现出我国地方政府行政改革的新理念、新办法、新情况和新思维。从2006年国家批准在浦东新区开展“试点”以来，浦东新区先后出台了《浦东新区行政效能评估暂“1+6+23”①服务与公众参与系统，从而规范了多元主体广泛有序参与的运行机制。在考评程式与方法上选择了“内部评估与外部评估相结合、且以外部评估为主”的方式，具体运作则由国家统计局上海调查总队与上海社会科学院社会学研究所共同组织，通过问卷调查获得信息，由他们把调查对象分为“政府部门”与“社会公众”(服务对象)两部分（其数量之比为1∶4），每年完成“评估调查问卷”10000份，并将有效问卷汇总计算出“效能指数”等信息，然后向公众提供包括全区行政效能指数、各部门效能评估得分和排名、社会公众意见与建议等项内容的“评估报告”；凭考评结果，再由各部门检查本部门的工作，考评工作人员，并按“评估”提出的意见、建议进行行政整改。

比如2008年，参加机关绩效考核的59家单位按工作特点划分为党群、政府办、政法、功能区域、街镇和垂直管理单位六个系统，依设定的绩效指标由“绩效考核办公室”组织考核，按评估指标分别通过职能部门“打分”、领导“打分”和社会公众“打分”，得到相关数据作为考评依据;其中，对行政机关的绩效考核还要综合领导班子和领导干部的考核，这一考核结果由区委组织部门给予反馈，对具体的单项考核则由相关职能部门负责反馈；此外还规定，考核结果要与先进评比相结合：如共性指标“优秀”、个性指标“合格”的，其部门的主要领导和个人可以按绩效成绩进行评“优”，且让该部门在公务员的“优秀”等次比例上得到提高……综合起来看，上海浦东新区政府绩效考核的“总体效能指数”：2006年为82.256，2007年为82.670，2008年为83.367，2009年为83.372，2010年为84.0，原则上说，浦东新区行政改革和绩效考核效能处在“良好”发展状态［2］。也可以说，用这种绩效考核办法鼓励了先进，促进了改革，因而该考评“试点”是有益的尝试。

一、服务型政府及服务型政府绩效评估制度理论内涵和内容

基于浦东新区开展政府绩效评估情况的介绍，不难发现进入21世纪以来不少研究和调查更清楚地表明，服务型政府绩效评估制度的构建，不仅是我国的政府行政改革的现实和客观需要，同时也说明，我国对政府绩效评估的研究重心已经由介绍成果、初步实践转向探求适合（我国）国情制度的理论自觉。就世界范围来看，最早提出的政府绩效评估制度是西方国家行政改革和政府再造的重要内容与措施。如20世纪70年代以来,美国政府评估的主要内容是政府机构绩效和政府公务员的绩效，在公共部门中引入探索的历程被美国学者归结效率、预算、管理、民营化及政府再造五个阶段；再如英国，其政府绩效管理主要是围绕着建立“公共服务协议体系”开展“，公共服务协议体系”包括的层次有方向、目标、具体目标及具体目标测量等，并通过“关注公共服务”“、提供服务质量”“、信息时代的政府”“、公共服务”等四项措施来实现目标；又如法国、比利时、瑞典及新西兰、澳大利亚乃至新加坡等政府的改革，普遍做法是：在国家现存政治制度的基本框架内，基于政府部分职能公共服务输出的“市场化”要求和因民权运动及科学技术发展的推动，在政府公共部门与公众关系基本定位前提下采取的一种政府治理方式与社会评价模式［3］。在国外，虽然没有“服务型政府”的严格定义和提法，但在进行政府改革过程中，确实存在有公共服务“顾客导向”的价值理念和吸收公民参与政绩评价的社会实践，并用此来推动和提高政府的服务绩效。这些努力值得我们借鉴。经过相关资料的研究笔者认为,服务型政府是指，在（社会主义）现代民主与法治体系下建立起以公民为本位、以服务为理念、以公共利益为目标的现代政府管理模式；在这一模式下的政府，应以满足广大社会成员日益增长的公共需要和公共利益诉求为己任，把服务公众与社会作为政府的核心职能，以捍卫公民尊严为宗旨，并具有公共信用和受到公民支持；只有这样的政府才是公正透明、民主开放、廉洁高效、依法行政、公平诚信并承担公共责任的服务型政府。而服务型政府绩效评估制度是指，在服务型政府理念的引领下，社会各界对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满足度等进行的全面分析与评价，对其社会管理与治理过程中的投入和产出所反映的绩效进行定量与定性测评与划分的规定与办法。

由上可知，服务型政府绩效评估制度与传统的政府自我评估办法有明显的不同，即：在价值取向上由政府自我评判转变为社会公众评判；在目标定位上由行政系统内部评审控制转变为社会外部系统监督问责；在评估内容上由政府工作事务转变为按政府职能和功能评价；在评估方式上由“被动突击式”评估转变为“主动规范式”评估。这便是我们对服务型政府绩效评估制度理论内涵的界定。根据以上的界定和研究，综合服务型政府建设的理念及包括浦东、香港、杭州等地的改革与探索，笔者认为，我国在构建以服务型政府为前导的政府绩效评估制度中，应该注意以下五个方面内容设计与选择。

1.评估理念上要实现从“政府本位”向“公众本位”的转变

政府实施绩效评估时所奉行的管理理念与价值取向，不仅对政府绩效评估的目标设定、主体选择和指标确定等产生重大影响，而且是政府绩效评估制度有效实施的社会基础与理论保障。传统与现行的政府绩效评估以“服务行政”为价值取向，而服务型政府绩效评估制度的价值取向是，在遵从公众满意“顾客至上”的前提下，实现从“政府本位”向“公众本位”的转变，且把这种转变作为必要的社会思想前提。“服务行政”突出的是“政府本位”，而“公众本位”则要求以公众的意愿、期待作为政府行政及政府绩效评估的归宿点；“公众本位”的本质是坚持“以人为本”，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断地满足人们的多方面需求和实现人的全面发展，这同时也可以说是“科学发展观”的本质和核心，因而应该成为社会主义市场经济条件下政府绩效评估的根本理念和价值取向［4］。显然，实现服务型政府绩效评估的“公众本位”理念与“价值取向”，客观上要求注意两点：