2021-4-9 | 农业水利综合论文
本文作者：陈辞 李诚 单位：中共云南省委党校省情与政策研究所
当前，云南大规模的农业水利设施建设，迫切需要完善金融服务体系，构建农业水利设施建设的金融投入稳定增长的机制。国家开发银行积极适应农业水利设施建设的需要，将开发性金融业务向农村基础设施延伸，既反映了鲜明的时代特征，也体现了经营理念的转变。
一、云南农业水利设施建设任务的艰巨性
目前，云南水利设施建设严重滞后，工程性缺水问题日趋严重，广大人民群众饮水困难的问题较为突出，农业抗御自然灾害的能力依然低下。因此，云南加快扭转农业“靠天吃饭”被动局面的要求越来越迫切、工作越来越繁重、任务越来越艰巨。
1、农业水利设施建设的需求极大。当前，云南列入西南五省重点水源规划项目的水库有556座，总投资将超过590亿元，国家有关部委将大力支持并积极推动开工建设一批前期基础好、综合效益高的水源工程项目；国家将积极支持云南新一轮病险水库除险加固，对规划外的13座中型、251座小（一）型和1200多座坝高10米以上、库容20万立方米以上的重点小（二）型病险水库进行除险加固。“十二五”期间，在加快滇中引水工程前期工作的同时，全省将累计投入1000亿元以上资金，新建几百件重点骨干水源工程，比2009年新增蓄水库容30亿立方米、新增年供水能力35亿立方米，对3000多座各类病险水库开展除险加固，建成200万件以上“五小水利”工程，统筹解决1000万人左右的饮水安全问题，建设1000多万亩高稳产农田。全面加快水土保持、中小河流治理，完成重点地区210条中小河流整治，新增水土流失治理面积1.5万平方公里，基本扭转供水保障水平低的被动局面。总体看，“十二五”期间全省农业水利建设将力度空前、规模空前，投资总额将远远超过1000亿元。
2、农业水利设施建设的县域不平衡。农业水利设施建设已经成为云南经济社会发展的重要基础和内容，但由于种种原因，云南各县域之间存在普遍的不平衡性，有的地区水利设施要好一些，有的地区发展还非常滞后。因此，加快农业水利设施的发展，探索投融资的新方式，实现全省各县域平衡发展，成为摆在全省人民面前的突出问题。
3、农业水利设施的维护成本高。农业水利设施的维护成本也是一项重要的财政支出。相对而言，云南要新建的农业水利设施固然很多，但由于大部分农业水利设施年久失修，跑冒滴漏现象特别突出，因此，要维护加固的水利设施很多。这需要足够的资金投入，越是较早地进行设施养护，也越能提高农业水利设施的利用效率，减轻今后巨大的维护成本，这是一个逐级累加的过程。
4、农业水利设施建设的融资难度大。农业水利设施公共资金投入严重不足；商业银行以居民储蓄存款承担大量公共设施长期贷款，隐藏着期限不匹配和流动性风险；云南的资本市场发育比较落后，在农业水利设施融资中的作用非常有限。这些问题都不同程度地制约了云南农业水利基础设施的可持续发展。当前，云南基础设施投资占中长期贷款余额的比重日益下降，这一方面表明云南中长期贷款应用于产业投资领域的份额相对较多，且逐年增长，另一方面，也反映出基础设施内在融资期限结构存在不稳定特征和潜在风险。
二、开发性金融在云南农业水利设施建设中的运行机制
（一）开发性金融的特征
开发性金融是国家开发银行（以下简称开发银行）借鉴国际先进的金融理论，立足于多年的金融创新与积极实践而探索并不断完善的现代金融机制。开发性金融是实现政府发展目标，弥补体制落后和市场失灵，维护国家经济金融安全，增强竞争力的一种金融形式。它是政策性金融的深化和发展。其鲜明的特征主要体现如下几个方面。
1、以国家信用为基础，以市场业绩为支柱。这是开发性金融的核心内容，也是开发性金融对政策性金融的深化和发展。国家信用是开发性金融机构市场化运作的基础。国家开发银行强调市场业绩，也不单是为了自身利益，而是把财力集中用于新的领域，实现新的经济社会发展目标。政策性金融和开发性金融都是实践的产物，前者是财政融资方式的产物，后者是市场建设方式的产物。开发性金融讲求市场业绩，而政策性金融只求保本微利。开发性金融运用国家信用筹集资金，在支持项目发展的同时，积极推动制度建设和市场建设，从而实现政府的发展目标。
2、以市场路径实现政府的经济社会发展目标。开发性金融与商业性金融的不同之处，主要在于它能够主动地运用和依托国家信用，在缺乏市场的地方建设市场，在有市场的地方充分利用和完善市场。在运行中，开发性金融不直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从不成熟的市场做起。国内外经验表明，存在市场缺损的领域往往是政府关注的热点和难点，这些领域商业性金融机构不愿进入，而开发性金融把它们作为核心领域，从建立市场主体这一基本制度做起，着力对项目法人进行孵化、考核、培育、完善，使国家信用、国家开发银行信用、地方政府信用孵化出企业信用，既降低自身的信贷风险，又有力地促进地方经济的发展。
3、以组织增信为基本方法和原理。组织增信是开发性金融与政府的一种合作方式，双方通过共建信用体系和制度体系来防范风险，体现的是一种共识、共建、协调、合作的关系。通过组织增信，开发性金融能够充分发挥政府的组织优势和政治优势，有效弥补现有金融制度的不足。在完全市场化的融资体制中，政府不直接参与市场运作，但在市场经济体制尚不完善的我国，政府具有管理、规范、提供制度框架和参与经济运行的多重身份。组织增信成为经济转轨中的一个重要组成部分，在市场制度建设中可以采取多种形式进行，如对企业或项目融资建立信用担保体系等。在实践中，国家开发银行运用组织增信，主动构筑信用结构和风险分担机制，有效地控制信用风险，优化信用资源的配置，从而有效地促进了国家开发银行市场业绩和核心竞争力的全面提升。
4、实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合。国家开发银行成立时，国家出资500亿元作为资本金，并赋予国家开发银行准主权级政府信用及相应的法律地位，这是国家开发银行市场化运作和市场业绩的基础。在资金来源上，国家开发银行享有在市场上发行金融债券的特许权。按照国际惯例，开发性金融债券是政府机构债券，与国债的管理方式不同。国债资金是用财政预算方式管理，没有金融损益平衡的要求，而且不承担体制建设的任务。国家开发银行的融资领域介于国债和商业金融之间，需要通过市场建设、体制建设进行推动，采取政府协调强化金融资产管理的方式，运用政府组织增信提高资产质量和资金效益。即开发性金融是通过严格的本息回收来实现损益平衡，从而进行全局性的体制建设和市场建设。