2021-4-9 | 环境整治论文
本文作者：王玉明 单位：广东行政学院行政学系
1环境治理中跨政区、跨部门合作的困境
目前,广东在环境治理中普遍存在地域分割、部门分割以及条块分割的问题,政府及部门之间环境管理协调不足、缺乏合作。主要表现在以下几个方面:
1.1跨行政区或跨域环境治理的困难
随着广东经济的快速发展,跨行政区或跨域污染(水污染、大气污染、土地污染、酸雨污染等)及纠纷时有发生,特别是行政区交界地带成了“生态重灾区”,其中跨界水污染显得尤为突出。我省境内跨越地级行政区的河流较多,主要包括东江、西江、北江、韩江、鉴江、练江的干流及其主要支流,跨县级行政区的河流主要以上河流的干流与支流,有的河流干流与支流还跨越省界。几乎所有的市、县、乡镇都存在跨域河流管理问题,河流断面上下游或左右岸相邻的市、县乃至乡镇之间存在环境纠纷。当前,环境治理缺乏区域协作的观念,环境执法区域分割,各自为政,环境治理合作困难。
1)珠三角地区跨域环境治理问题。珠三角地区许多市区跨界河流污染严重,有的河段水质已劣于V类(重度污染)标准,由于各地各管一段、各自为政,治理的难度大、成本高、效果差。以下是一些典型的跨域环境污染。巴江河是一条流经清远市清城区、佛山市三水区、广州花都区、白云区污染多年的跨界河流,是广州市区石门、西村、江村三大水厂,以及花都区巴江水厂的水源地。[1]对此,广州与清远多次协商,情况不见好转。东莞与深圳交界的观澜河,在东莞境内称为石马河,目前河水又黑又臭,有的河段还裸露出布满黑色淤泥的河床,堪称“污染奇观”。东莞市每年对辖区内的石马河进行治理,但上游污染严重的观澜河源源不断地注入石马河,石马河水质无法改善。[2]茅洲河也是深莞两市的界河,是深圳境内最长的河流,其界河段如今已成为一条“黑龙江”,且逢汛必“涝”。[3]淡水河是东江二级支流,自上世纪90年代以来,淡水河流域内特别是上游深圳龙岗地区经济的高速发展导致水质急剧恶化,目前总体水质为劣V类,部分河段已完全丧失自净能力,并成为东江的主要污染源之一。[4]淡水河由于分属两个行政区域,污染治理问题一直得不到很好的解决。东江肩负着河源、惠州、东莞、广州、深圳及香港6座大城市的供水。
目前东江上游、潼湖河等,其流域内的城市污水处理工程建设相对缓慢,一些生活污水、工业废水直接排放。西江是珠海、江门、中山三市的“母亲河”,三市之间拥有多条跨域河流,这些跨域河流污染较严重,如磨刀门水道、鸡啼门水道、崖门水道等。流经四会市、高新区的独水河流域重污染,独水河流域产业结构低端,粗放型的经济增长模式导致污染排放量居高不下,污染治理设施建设滞后,环境综合整治工作十分艰巨。[5]除水污染外,珠三角地区跨域空气污染、土地污染、酸雨污染等也很严重。目前珠江三角洲城市群发展现状已明显表现出各城市间环境影响的负效应,即出现了环境污染的叠加作用。广州市花都区狮岭镇与清远交界处的一个垃圾场,这里原来是花都一个风景秀丽的地方,如今树木却蒙着厚厚的灰尘,溪水也成了黑色的浊流。广州市花都区炭步镇与佛山南海区官窑镇交界的岗头岭,这里土地权属纠纷由来已久,两地纷纷把垃圾场和小污染企业建在这里,广州和佛山多次出现纠纷,当地环保部门多次介入,但问题一直没有得到解决。这种污染严重的跨域垃圾场在珠三角在各城市交界地带随处可见,成了谁都管不了的边缘地带。近年来珠三角城际空气污染的叠加日益加剧。由于大气综合治理关系到区域经济结构、产业布局调整、节能减排等多方面,需要衔接的地方非常多。从珠江三角洲的环境基础设施来看,基础设施规划、建设、管理等方面各自为政,缺乏横向和纵向的统一管理与协调,各市、各城镇基础设施相互难以衔接。
2)粤东地区跨域环境治理问题。在粤东地区,主要河流污染严重,上下游政府间对环境治理没有形成合力,环境治理面临的压力大。韩江是广东第二大河流,流域范围包括广东、福建和江西三省共22个市、县,它是河源、梅州、揭阳、潮州、汕头等市1000多万人口生活和生产的主要水源。各市在流域规划、基础设施、监督管理、环境执法方面各自为政,缺乏有效合作,各市河段不时受到污染。[6]2008年,粤东韩江一级支流石窟河上的长潭水库,以及一级支流松源河上的多宝水库严重污染,长潭水库曾发生严重蓝藻水华、多宝水库水质达劣V类,这是一起跨省界排污引起下游水体严重恶化的污染事故。[7]流经揭西、普宁、揭阳、潮阳及汕头市的榕江,近年来水体水质下降明显,沿江一些地方甚至已经出现“守着江河没水喝”的水质性缺水局面。[8]粤东的练江也是跨市河流,流经普宁、揭阳和汕头市潮南区、潮阳区,从2001年至今,水质一直为劣V类,处于严重污染状况,河水已失去自净能力,鱼虾几乎绝迹,练江已经沦为一条“死江”。[9]省里从上世纪90年代后期就开始关注练江污染问题,依然没有能遏制住练江水质的恶化,练江的污染问题越来越突出。除了跨界水污染外,跨界土地污染、酸雨污染等也广泛存在。
3)粤西地区跨域环境治理问题。粤西的小东江是鉴江的支流,流经茂名进入湛江的吴川市。上世纪90年代初以来,上游的茂名地区经济加快发展,排污大量增加,水质长年处于劣V类,对下游水环境构成较大安全隐患,由于跨界污染问题导致茂名、湛江两市争吵不断,多年来被省环境局挂牌督办。近十多年来,小东江发生三次特大水污染事故(1997年12月小东江遭茂名石化企业排污污染。1998年10月受茂名糖厂等企业突然排污影响,造成536人中毒。2005年4月,吴川段出现大面积的油带污染。)[10]小东江的污染虽然得到上下游政府以及省政府的三方治理,但小东江并未实现河水变清的目标,环保形势依然不容乐观,小东江茂名市区以下河段枯水期水质还属V类。我们调查发现,小东江流域内的油厂、化工厂、再生纸厂、制革厂、农药厂及养殖场产生的废水量非常大,有的未经有效处理直接排入小东江,小东江的污染治理陷入困境。鹤地水库是由九洲江中游截流兴建的大型水库,是湛江人民最主要的饮用水源。目前九洲江污染仍然严重,水库水质无法保障。另外,交界地区工业垃圾、生活垃圾乱堆乱放问题也较为突出。
1.2政府部门间环境协作治理的困境
在政府系统内,政府部门间关系较为复杂,这种复杂的行政关系常常导致部门协作困难。在现行的环境管理体制下,政府相关部门在环境治理中的职能不清、协调不顺,难以形成环境治理的合力。