2021-4-9 | 行政立法论文
本文作者：刁桐 姜秀敏 单位：吉林大学行政学院博士生 大连海事学院公共管理与人文学院副教授
2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》正式发布，物联网被列为未来五年网络信息领域的重点发展项目，使之再次成为焦点。但是值得关注的是目前我国物联网发展存在“过热”之嫌。根据统计数据显示，截至到2012年12月份我国启动物联网产业计划的省份达28个，启动规模以上的项目达174个之多。与此同时有关物联网发展的各种政策法规也相继出台，有关物联网建设的国家级政策、法规已制定14个，各地方政策、法规已制定13个。
从法律层面而言，由于物联网发展时间较短，各方面条件尚未成熟，短期内有关物联网宪法立法层面上似乎不具有操作性，但是我们不能因此把物联网产业发展游离于法律之外，现阶段我们政府主要依靠行政立法的手段来保护物联网产业的发展。但无论是宪法性立法还是行政立法，作为一项立法工作的启动并非易事，它涉及到前期调研、中期立法、后期效果评估等诸多方面的因素。反观西方国家，对于物联网立法的研究抱以审慎的态度，欧盟和美国现阶段主要还是依赖现有的法律对物联网进行规制，直到2009年欧盟执委会才在“InternetofThings－AnactionplanforEurope”方案，提及对物联网进行法律层面的探讨，同年美国加州政府通过SB1268法案，该法案旨在解决RFID技术运用过程中有关隐私权保护的问题，加州也因此成为美国第一个针对RFID隐私权立法的州政府。［1］目前我国物联网产业的发展处于初级阶段，相关技术标准尚未制定，现阶段谈论物联网立法的问题不免显得有些操之过急，物联网发展存在很多的不确定性因素，在不成熟的条件下盲目立法不但增加了立法成本，而且有损于法律的权威性。从这个层面上讲，我们应当对物联网的行政立法报以审慎的态度。笔者试图从概念出发，考察我国物联网的发展现状及存在的行政立法问题，对现阶段物联网是否需要如此之多行政立法进行探讨，以期对当下出现的“物联网立法热”做出回应。
一、物联网概念界定
物联网概念可追溯到1991年，当时全球著名的计算机专家施乐公司首席科学家MarkWeiser在权威期刊《科学美国》上发表了“TheComputerof21stCentury”一文，其中可以发现物联网的“影子”。1999年，麻省理工学院自动识别技术中心的KevinAshton教授基于RFID技术的基础上提出了“物联网(InternetofThings)”这一概念，当时是基于互联网、RFID技术和无线数据通信技术，试图构建一个实现全球物品信息共享的智能网。同年在美国召开的移动计算和网络国际会议首先把物联网这一术语带入了公众的视野，并把物联网视为21世纪人类面临的有一个发展机遇。目前对于物联网的概念理解有很多，美国麻省理工学院自动化识别系统中心对物联网的概念做了如下界定:物联网就是把所有物品通过射频识别(RFID)和条码等信息传感设备与互联网连接起来。实现智能化识别和管理。［2］国际电信联盟(ITU)发布了《ITU互联网报告2005:物联网》对物联网的概念进行了扩展:物联网主要解决物品到物品(ThingtoThing，T2T)，人到物品(humantothing，H2T，人利用通信装置与物品之间的连接)，人到人(humantohuman，H2H，人之间不依赖个人电脑而进行的互联)之间的互联。［3］我国2011年发布的《中国物联网产业发展年度蓝皮书(2010)》认为，物联网(InternetofThings)是一个通过信息技术将各种物体与网络相连，以帮助人们获取所需要物体相关信息的巨大网络。物联网通过使用相关设备把物体与互联网连接起来，实现物与物、人与物之间实时的信息交换和通讯，以达到智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的目的。［6］综合物联网的有关资料，笔者认为物联网是一个依托于互联网的基础性网络，借助诸如传感器之类的技术设备进行数据传输和信息交换，从而实现人与物之间的智能互联的一种智能网。
二、我国物联网发展现状及立法问题
(一)我国物联网的发展现状
我国的物联网技术研究几乎和世界同步，但是由于受核心技术的制约，研发道路并非一帆风顺。我国政府在2010年中央政府报告中，把物联网作为重点发展项目。随后中国物联网研究发展中心、中国物联网创新研发中心、中国移动物联网研究三个国家级研发机构正式落成，进一步提升了我国物联网技术研发能力;西北工业大学、南京邮电大学、江南大学、天津大学等高校开始招收物联网专业的学生，为未来我国物联网产业的发展提供了丰富的人才贮备;北京启动智慧交通系统建设，郑州高新区开建河南物联网产业园，武汉、扬州被科技部列为国家“智慧城市“试点，一时间各种有关物联网的项目在各地争相启动。赛迪顾问研究发布的数据显示，我国在2010年物联网产业市场规模已达1933亿。2011年《中国物联网发展报告2011》正式发布，该报告分析指出，目前我国物联网产业链条的雏形已经基本形成，这意味着我国已经成为世界上目前能够实现物联网完整产业链的少数国家之一。
(二)我国物联网的行政立法问题
在物联网技术研发之初，各国对于物联网的立法态度都大致相似，基本上都是借助现有的法律制度。我国当时的立法态度亦是如此，现有的《刑法》《计算机软件保护条例》《著作权法》《计算机网络国际互联网管理暂行规定》《关于维护网络安全和信息安全的规定》等法律可以短期内满足物联网产业发展的制度需求。随着物联网产业受到越来越多的关注，各个地方政府争相出台地方政策法规促进本地区物联网产业的发展。根据统计资料显示截止到2011年12月30日止，我国有关物联网建设的国家级政策、法规已制定15个，各地方政策、法规已制定13个。从绝对数量上来看，并不存在“过泛”之嫌，但笔者通过分析现有的28个政策、法规后，发现这些政策、法规有重复、浪费有限的立法资源之嫌。从法治建设的层面上讲，把物联网发展纳入到法制的轨道之中是件好事，但是冷静下来，细细品味这些政策法规有很大的重叠性，这在很大程度上造成了立法资源的浪费。立法作为一种稀缺性的资源，我们的政府应当对这种有限的公共资源加以合理的利用。法治政府应当是一个利益促进型的政府，行政立法应当设计出良好的行政法律制度，改变人们的成本收益结构引导人们自主治理行为符合公共福利的方向。［10］物联网起步阶段，过多过滥的行政立法不但耗费了不必要的成本支出，而且在一定程度上将限制物联网产业的发展。