2021-4-13 | 行政立法论文
本文作者：曾娜 单位：昆明理工大学法学院
行政立法是当代无可避免的现实。截至2011年8月底，我国已制定行政法规706部，［1］再加上现行有效的12000多部行政规章，［2］已数十倍于全国人大及其常委会制定的法律，法治(法律的统治)日益成为规章乃至规范性文件的统治。如果说行政立法程序是“现代政府最伟大的一项发明”，［3］电子信息技术的发展则为这一发明的改进提供了无限潜力，使行政立法过程从传统的纸面方式转变为电子方式。行政立法的电子化并未突破现存的法律框架，但如果电子信息技术能适当地整合入行政立法的程序设计中，公众参与将从目前“纸面上”的权利，转变为真正的民主实践。亦即，公众将在行政立法中发出更大的声音，实质性地分享行政机关的立法权力，出现立法上的“革新”。
一、行政立法与电子信息技术
针对行政立法的正当性基础，古典的“传送带”理论(transmissionbelt)认为，公民通过选举控制立法机关，经立法机关授权，行政立法间接取得源自选举的民主正当性。该理论在行政国家的现实下已难以立足，为确保行政立法的正当性，首选的替代方案是模仿议会立法程序，使利益相关人能够参与到行政立法的制定过程中，借此补充日渐乏力的议会控制。从行政立法过程看，最突出的一个特征是信息管理的复杂性。这是因为行政立法通常针对的是当前社会中最具紧迫性的一些争议，往往涉及跨机关、跨地区的协调活动，收集、加工、分析和交流信息所耗费的资源占据了行政立法成本的大头;若再引入公众参与，势必进一步增加信息处理上的困难，延误法案的公布。当然，如果公众参与能够显著提高行政立法质量，所付出的这些代价也可忽略不计。问题是，受制于种种因素，公众难以接近行政机关的立法资料，也无适当途径了解彼此所提的意见，无法开展有效的交流，因此，实践中公众虽对立法草案提出种种批评，却无法提供有价值的替代方案，除增加行政机关的工作负担外，并未产生明显的利益。甚者，公众参与所带来的行政立法程序的复杂化，可能导致行政机关放弃行政立法，通过“红头文件”等方式进行规制，反而造成更大的不利。
在行政立法实务中，使公众参与具有可行性的工具的欠缺，显著削弱了参与的价值，不过，电子信息技术的快速发展为解决上述难题带来了希望。关于电子信息技术的定义，存在不同的表述，一般是指利用计算机、网络等管理和处理信息所采用的各种技术的总称。以该技术在行政立法中的应用为例，相比传统的信息沟通方式，如公开纸面信息、召开座谈会、论证会、听证会等，行政机关借助互联网可以更低的成本和更有效的方式向公众提供信息，减轻信息收集、处理上的负担，因公众所提意见过多而压垮行政机关的担忧得以有效缓解，从而促进参与机制更广泛的使用。更重要的是，电子信息技术所具备的互动性，能够帮助公民了解其他人提交的意见，开展相互间的交流和深入细致的讨论;而且，通过在线对话，过去不能出席座谈会、论证会或听证会的公民，现在有了更多的参与机会;在某些情形，公众甚至可以就立法中的某一事项达成共识，使之成为正式公布的法案内容的一部分。鉴于电子信息技术在扩大公众参与上有着突出的效果，而参与的扩大又有助于提高行政立法质量，行政机关日渐重视电子信息技术的应用，使行政立法呈现出电子化发展趋势。
二、行政立法的电子化发展
行政立法的电子化涵盖了一个宽泛的领域，主要指行政机关将电子信息技术应用于行政立法程序的每一个步骤，如起草立法草案、公布草案、就草案征求意见、表决和公布最终法案等，以更好的实现行政立法程序目标的一系列活动。电子信息技术的应用将导致行政立法过程从传统的纸面方式转向电子方式，因此，在美国，一般将其表述为“电子行政立法”或“在线行政立法”。
(一)当前的实践
电子行政立法是电子政务的重要一环，以在该领域居领先地位的美国为例，1990年代早期开始在行政立法中应用电子信息技术。在这一时期，美国行政会议(现已不存在)发表了在规章制定过程中利用电子信息技术的几份报告，联邦公报和联邦规制法典也开始上网。1998年交通部成为第一个利用在线、覆盖全部门的规制卷宗，提供包含在规章制定记录中的所有研究、评论及其他文件的规制机关。大体上看，美国联邦政府的电子行政立法计划由三个阶段组成:第一阶段创建统一门户网站(http://www．regulations．gov)的工作于2003年1月完成;第二阶段是联邦卷宗管理系统(FederalDocketManagementSystem)的建立;最后一个阶段的任务涉及电子桌面(elec-tronicdesktop)的发展。该计划的长期目标是研制一套知识管理工具，帮助行政机关作出规制分析和决定。［4］我国电子政务建设主要从20世纪90年代的“三金工程”开始起步，截至2008年，中央、省和地市级政府网站的普及率分别达到96.1%、100%和99.1%。［5］随着电子政务的日益推进，许多行政机关开始利用互联网公布立法草案，接受公众通过电子邮件提交的意见。例如，国务院法制办在其门户网站(中国政府法制信息网)设置“法规规章草案意见征集系统”，公众可进入该系统对行政法规和部门规章草案发表意见。在我国，通过互联网公开行政立法草案已成为通行方式，但总体上看，当前的实践仅触及电子信息技术的表层，尚未充分利用其互动性能力。具体表现在:首先，地方层面尚未建立电子行政立法的统一平台;其次，在线参与更多意味着用电子邮件取代信函或传真作为传递意见的工具;最后，电子信息技术基本上未用于促进公众参与，更多的是方便行政机关的管理。可以说，我国行政立法的电子化实践仅仅是将传统的纸面方式简单地搬到互联网上，既未提供给公众更多的信息，也未开展任何形式的互动讨论，根本谈不上是一种“革新”。
(二)改进方向
在美国，环境保护署、交通部、劳工部、核能规制委员会等机构对电子行政立法的发展起到领导性作用。目前联邦政府改进电子行政立法的努力主要表现在两个方面:电子卷宗和在线对话。与传统上保存在行政机关内的纸面卷宗一样，电子卷宗贮存了行政机关立法活动的所有信息，至少应包括行政机关依法须公开的所有信息。为发挥电子卷宗在促进互动式讨论上的作用，环境保护署的电子卷宗系统在设计上突出了公众友好界面，向公众提供用户手册和网站指导以帮助其提交意见。环境保护署还开展了公众教育方面的努力，向公众提供与拟议草案相关的解释性材料，将公众意见整理成摘要和主题事项索引，方便公众浏览先前发表的意见，并为后续的交流提供更多信息;同时，在法律要求的情况下，将成本效益分析报告和规制影响报告公开在互联网上。［6］联邦政府希望通过落实这些“最好的实践”(bestpractice)，促进公众参与，增加行政立法的可接近性和透明性。电子行政立法的优势不仅表现在改善公众对信息的获取上，更重要的是改变了行政立法的决定方式，后者主要通过在线对话机制的运用得到实现。以环境保护署2001年制定公众参与政策为例，起初曾考虑在全国不同地点举办一系列公众会议，后因资金所限，决定以在线讨论方式代替。