2021-4-9 | 行政立法论文
本文作者：徐信贵 单位：重庆行政学院法学教研部讲师、重庆大学宪政研究中心研究人员、法学博士
法律是大多数人意志的体现，强调法律的公众意志性就必须通过立法的公开博弈过程，即只有公众利益诉求得到充分的表达，社会各利益阶层就法律法规的内容展开公开的讨论、辩论，直至达成一种共识，才能真正地形成大多数人的意志。当前，政府立法实践中，常有立法专断现象。为了使行政立法更趋科学、合理、公正、公平，必须让社会大众广泛参加行政立法，而在行政立法的过程中则要引入免责的辩论制度。确立行政立法中言论免责制度可以兼顾各方利益，制定出为各方所能接受的，公平公正的法规、规章，而不是仅以少数人的利益和眼前的利益为准，置多数人的利益和长远利益于不顾的法规、规章。只有这样的法规、规章，才真正有利于社会的和谐、稳定与发展。
一、行政立法言论免责的理论依据
在当代，“行政国家”的理念无论是在奉行三权分立的西方国家还是在行政强权的东方国家都得到了普遍的认可，行政机关制定的管理社会的规则数量远远超过立法机关制定的规则，“行政立法”一词应运而生。行政立法是一个复杂的概念，本文认为，狭义的行政立法是指行政机关制定普遍性规则的行为，从形式上说，是指行政机关制定行政法规和规章的总称。行政立法实际上是立法机关将其部分立法权授权行政机关行使，行政主体的行政立法权都来源于宪法和法律的一般授权和特别授权，行政立法实质上是一种授权立法。言论免责原则涵盖所有立法活动，行政立法作为一种特殊立法形式也适用言论免责制度。言论免责权是当今民主国家议事过程中的共同要求。“议员或代表拥有言论免责权，可以溯源到英国1688年的《权利法案》，该法案第9条规定‘议员在议会内的演讲、辩论或其程序，不得在任何法院之中，或议会外之任何场所，予以弹劾或追诉’。
在18世纪末立宪政体兴起之后，言论免责权广为西方国家宪法所采纳。”[1]在实际生活中，参与行政立法的人员可能来自不同的部门、行业，其各自了解和掌握的情况以及具体利益要求存在差别，加之各自的教育背景不尽相同，因此，对问题的认识、看法、见解不可避免的存在分歧，有些甚至在事后被证明是错误的。然而，正是这些差别意见甚至错误意见的存在，才使得合理的民意表达在法律的内容之中，使立法彰显民意。立法民主意味着容许少数人发表错误意见或做出错误选择。“假定全人类统一只有一种意见，而今仅仅一人持有相反的意见，这时，人类要使那一人沉默并不比把那一人（假使他有权力的话）要是人类沉默较可算为正当……假如那意见是对的，那么他们是被剥夺了以错误换真理的机会；假如那意见是错的，那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益，那就是从真理与错误的冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的认识和更生动的印象。”[2]行政立法不仅需要有公众的参与，更加需要公众代表的声音。没有公众声音的参与是一种伪参与。公众及其代表有发表自己意见的自由，这种权利的有力承载即为行政立法审议过程的辩论制度。辩论应是政府立法过程中公众利益表达的重要形式，是审议制度的重要内容。
审议不是一般意义上的议论、表态，更不是“表衷心拥护”、“完全赞成”，若审议仅限于此，它也就失去其本源性的意义。利益的博弈细胞应当有辩论的分子，只有通过辩论，让不同的意见展开争论，才能摆明利弊，才能促使各方深入调查研究，广泛听取人民的意见。参加行政立法的民意代表的言论自由应受到法律的保护，与其职责相关的言论和表决应当受到言论免责权的保护。公众参与行政立法实际亦是对政府的一种监督，既然是监督，批评就多，不同意见也多。批评与争议，不可能每一句话都对，如果这些错误的观点和看法要追究民事责任甚至刑事责任，那么就不可能行使代表民意监督之责。因此，在行政立法程序中的讲演、辩论或议事程序之自由，应不受任何法院或行政机关的追诉或责问，否则，即是对民主的否定，所立之法也无法做到彰显民意。
二、行政立法言论免责的主体范围
（一）言论免责是一项宪法性权利
在民主代议政体下，为保障议员的人身自由，各民主国家的宪法中大都赋予议员言论免责权，保障的对象限于国会议员本人。我国《宪法》第75条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”行政立法不同于议会或人大立法，其言论免责的对象是否仅限于行政立法的参与人有待探讨。我国《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中都规定了公众在行政立法起草、审查阶段的参与权。①这种参与具有意见收集的作用，而对意见的采纳与否，则取决于部务会议或委员会会议。因此，在起草、审查阶段的公众参与具有全民讨论性质，其意见具有很大的分散性，其中不乏较为偏激、激烈的言行，适用言论免责就有可能对其他人的合法权益造成侵害。但是，公民有言论的自由，也有批评、监督的权利。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，而公众在行政立法的自由言论亦是行使监督、建议权利的表现，若对言论过多限制，则是对公民宪法性权利的侵害。
（二）准免责与免责应相结合
在行政立法的参与程度差异的基础上，应建立一种行政立法准免责与免责相结合的制度。言论准免责制度是指对公众在行政立法过程中的言行需持宽容态度，只要言行不与刑事法益有重大冲突，则无需承担责任。该制度适用的主体为公众全体，但其适用对象则是公众自发、分散的言行。在行政立法全过程中构建准免责制度，可以保障法案讨论公众参与度，广泛征求社会各界的意见，有利于使制定的法规更好地体现人民的意志。行政立法中的言论免责制度是指在起草、审查、决定程序中采用听证会、座谈会、论证会的形式，与会人员行使的职责类似于人大代表，其在会议过程中的言行则属当然免责之范畴。我国《宪法》第75条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”《全国人民代表大会组织法》第43条作了补充规定：“全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会的组成人员，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”行政立法程序中的与会人员免责制度可以参照人大代表免责制度构建，并在此基础上进行制度创新。人大代表的免责仅限于言论和表决行为，行政立法过程中则可适当扩充言行的范围。