行政立法腐败问题整治策略

本文作者：冯英 单位：北京科技大学文法学院公共管理系教授，博士生导师

一、引言

2010年5月21日，历时两年多郭京毅案正式审结。这位前商务部条法司官员以受贿845万元之罪被判处死刑缓期二年执行。郭京毅案是一起窝案，最终涉案者皆以受贿罪受到指控，但这起窝案牵涉到的问题远不止于此，其中最为凸显的一个问题便是行政立法腐败问题。所谓行政立法腐败，一般表现为立法者在行政法律法规规章起草、制定、修改或解释过程中未能忠实地履行职责，而是利用立法权力谋取私利，使公共利益或他人利益受到损害的行为。同时，由于在一定条件下行政立法权主体与执法权主体具有重合性，因而行政立法腐败既可能发生在行政立法的形成环节，又可能发生在执法环节中涉及到法律适用时进行解释的环节中。郭京毅个案被称为“立法腐败第一案”，案中表现出来的行政立法腐败被称为“郭京毅式”的腐败，这与郭京毅的特定身份及其在此过程中所起到的关键性作用有关:公开资料显示，郭京毅在商务部任职22年期间“一直是外资并购项目审批领域的‘中心人物’”，几乎参与和主管了中国此前20多年来的外资法律法规的起草和修订工作。［1］同时，郭京毅还可以参与到本部门的审批等事项中来，就法律适用方面进行解释。这样其影响力就延伸到了执法领域。

行政立法腐败在本质上与其他腐败一样，都是公共权力的异化，但与其他腐败相比往往危害性更大，这与行政立法本身具有的普遍适用性和反复适用性的特点密切相关。正如卢梭指出的那样:“政府滥用法律的危害之大远远比不上立法者的腐化。”［2］这种危害在当代社会表现得更加突出，因为在当代社会行政立法的数量更大，涉及的范围更广。腐败因其固有的隐秘性往往难以被发现与被追究，而且，“出于腐败问题的敏感性，任何国家都不会把所有的腐败案件信息完全向公众公开，中国也不例外。［3］但即便如此，人们对腐败的追问也从未停止。自郭京毅案案发后，相关的信息被大量披露，与其受贿行为高度相关的行政立法腐败问题亦得到部分彰显。这些信息虽难称全面，但作为一种次优选择已可成为一个学术分析的对象。目前针对该案例的研究已有一定的研究成果并形成了一些具有启发意义的结论，但笔者认为实有必要对之进行更为系统性地探究。每一个腐败案例都既具有其自身的独特性，又可在一定程度上反映出同类案件的一般性规律，只有把其所蕴含的信息尽量全面地提取并且深入地剖析开来，才能相对准确地把握类似案件背后的规律。笔者以政府过程理论作为研究视角。在政治学领域，政府过程(governmentalprocess)一般被理解为政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构关系。同时，政府过程又是一种对政府行为进行分析的一种方法和视角，或者说是一种政府分析的框架。政府过程的研究，不满足于传统上静态的、规范性的分析，而是采用经验的方法，以政府活动和运作所构成的连续变化等动态层面作为分析对象。［4］在中国，一个特殊国情是“宪政规范与政府过程的实际运作之间往往存在较大的差异”［5］，因而，笔者认为这种动态研究价值更大。当然，任何政府活动都不能脱离一定的宪政框架和制度背景，只是任何实际的政府过程，一方面受制于宪政体制，另一方面又呈现出较大的动态性，其内容远较宪政体制更为复杂和丰富。因此，政府过程的研究更加关注政府的功能活动，而不仅是静态的结构关系;即使涉及到某些结构问题，也是为研究实际的功能活动服务的。本研究就是以政府过程的研究方法、从动态的层面上对“郭京毅式”立法腐败问题进行探究。

二、宪政文本与权力运行:行政立法权的行使状况

从政府过程理论视角看，行政立法权是存在于两个层面上的:宪政体制中的和实际过程中的。其中静态的宪政体制中的权力配置关系可以从法律文本中得以阐释，实际过程中的权力配置关系则需要从动态的权力架构和运行过程中去考察。在宪政体制上，行政立法属于授权立法还是职权立法，学术界一直存在着理解上的分歧。根据一般法理及按照中国宪法和法律的规定，笔者认为，作为执行机关，行政机关的所有权力都属于权力机关的授权，从这个意义上说，包括行政立法在内的所有权力都是权力机关的授权。但是由于这种授权具有总体性和无时限性的特点，因此大多数行政立法都表现为职权性的，即行政机关只要有组织法上的职权而无需行为法上的具体授权即可立法，从这个意义上说，中国存在着大量的职权立法。由于任何权力总要具体化为职位权限，根据国家现行的权力配置关系，行政立法职位权限体现为制定(当然包括修改)权和解释权。这在法律文本上都有明确的规定，具体体现在《宪法》第89条、90条和《组织法》、《立法法》、《关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》等文本当中。按照委托代理理论，以上描述的行政立法权也可以理解为行政机关作为代理方行使权力机关的委托性权力。事实上，从总体上看，这种委托代理关系的存在不仅限于此，而是存在于多个层次:由于“一切权力来自于人民”，因此从人民选举代表开始，经过层层的委托代理，这个授权过程构成了一个具有众多环节的链条:人民(公众)———基层人大代表———全国人民代表大会———国家行政机关———行政机关的内部机构———具体职位承担者。作为“具体职位承担者”，郭京毅就是经过这样的过程获得了权力。

这种委托代理关系之所以如此复杂，是因为理论上公众共有的公共权力不应、也不必和不可能由公众一一对应地占有和分享，同时，现代社会的复杂性增加了对立法数量的需求，且对立法的专业性、技术性和适应性要求日益提高，以议会为主要活动形式的权力机关往往因时间、能力、机构设置、工作方式等方面的不足而难以胜任，因而委托他人代理是必然的也是经济有效的。可以说，委托代理链条越向后延展，机构的职能性越鲜明，对职位的专业性要求越高，起到的实际作用也就越大。在行政立法领域就是如此，郭京毅窝案中多数成员都可谓是法律精英。在委托代理关系的应然层面上，若委托代理规范被严格遵循，每一个代理链条中，代理人都忠实地履行自己的职责，这样的代理过程就是完全有序的，代理结果将是委托人的利益完全实现。但现实中委托代理规范并非总是被严格地遵循，相反，由于信息不对称等原因的存在，委托代理风险始终是存在的。“政治与行政的分野更多地表现在其具体的实施过程或者实施方式上。并非所有的行政都表现为概括性、普遍性的公共利益追求。相反，行政的常态表现为由特定的人(群)或者地域享受或者忍受其实施所带来的结果。”［6］就行政立法领域而言，其负面表现，可能体现为被深深诟病的“部门利益法律化”，也可能体现在个体层面上的腐败当中。“郭京毅式”行政立法腐败即是后者。概而言之，“郭京毅式”行政立法腐败的具体表现有两个方面，一是表现为其在规章产生过程中积极发挥作用，最终使某些规则利于某特定的利益主体。这方面的典型事件是《外商投资商业领域管理办法》的适时出台与国美电器在极短的时间内完成与OceanTown的股权交易两者之间的“巧合”。［7］