2021-4-9 | 行政立法论文
本文作者：李合敏 李琳 单位：河南省南阳市委党校
一、加强行政立法的必要性与紧迫性
行政权的管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点,决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力,又是最为动态、最易滥用的一种国家权力。只有加强行政立法工作,以法律和制度规范政府行政管理行为,才能有效地杜绝行政管理过程中的长官意志、无法可依、随意性和无序性等现象,从而使各级人民政府严格依照法律的规定进行行政管理并采取有效措施保证法律的实施,提高行政效率,即依法行政。正因为如此,邓小平不仅反复强调必须加强行政立法工作,而且对其必要性和紧迫性作了系统、深刻的论述。
(一)法制问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性
邓小平历来认为法制建设是最根本的问题。尤其是进入新时期以后,他在深刻总结历史经验教训的基础上,更是反复强调这一问题。1978年,他在十一届三中全会的主题报告《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中明确指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。[1](P146)所谓制度化,是指人们之间的相互关系,按一定规则固定下来。如果这些规则上升为由国家强制力保证实施的法律规范,即为法律化。1980年,他在《党和国家领导制度的改革》的专题讲话中强调,必须改革和完善党和国家的领导制度及其他制度。如果不坚决改革党和国家现行制度中严重存在的种种弊端,就会阻碍党和国家政治生活民主化的发展,使党和国家失去生机和活力,难以充分调动基层和人民群众的积极性、主动性和创造性,甚至重新发生过去出现过的一些严重问题,阻碍社会主义现代化建设事业的进程,影响社会主义制度优越性的充分发挥。问题还在于,制度对人们的思想作风和具体行为产生着重大影响。“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”所以,包括行政管理制度在内的党和国家领导制度,特别是“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视”[1](P333)。只有对我们党和国家具体制度中存在的种种弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,认真建立社会主义民主制度和社会主义法制,从制度和法律上解决问题,才能避免或防止再发生诸如“文化大革命”那样的错误,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望。正是基于对法制问题极端重要性的认识,直到1992年,邓小平仍然强调:“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”[2](P379)
(二)只有加强行政法制建设,才能克服官僚主义,提高工作效率
邓小平不仅对广泛存在于我们党和国家政治生活中的官僚主义严重、工作效率低下现象深恶痛绝盼’,而且全面分析了官僚主义的种种表现和严重危害,深刻揭示了官僚主义的产生根源。他明确指出,缺少行政法制是产生官僚主义的重要根源。“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以至事无大小,往往无章可循,绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题,只好成天忙于请示报告,批转文件。有些本位主义严重的人,甚至遇到责任互相推诿,遇到权利互相争夺,扯不完的皮。还有,干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法,反正工作好坏都是铁饭碗,能进不能出,能上不能下。”由于没有健全的人事法规,没有有效的激励机制,“必然造成机构臃肿,层次多,副职多,闲职多,而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展”[1](P328)。官僚主义以其高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守陈规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法等,严重地影响着党和政府同人民群众的关系,妨碍着社会主义优越性的发挥。因此,必须克服官僚主义。但实践证明,制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。反对官僚主义仅靠教育和思想斗争是难以真正奏效的,必须从根本上改变这些制度。这个“根本”就是制定各种必要的行政法规,用法律制度规范行政管理,遏制和克服官僚主义,提高工作效率。
(三)只有加强行政法制建设,才能巩固行政改革的成果
法律的特点在其规范性和稳定性。包括行政改革在内的各项改革的成果只有以法律和制度的形式肯定下来,作为人们共同遵守的准则,才能得到巩固[4]。过去,我们在机构设置上缺乏法律和制度保障,没有形成对机构的约束机制,往往仅凭领导人的一句话,上级部门的一个指示,或者某个会议的一项决议,就可以随意增设机构、增加人员。所以,尽管我们曾经进行过多次机构改革,但由于均只限于党政机构的简单撤并和人员的简单裁减,而未能从法律和制度上加以规范,因而不仅改革难以深入,成果难以巩固,而且往往出现机构和人员规模超过以前的反弹现象,形成“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的不良循环。邓小平尖锐地指出:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。[1](P328)因此,必须加强行政法制建设,用法律与制度调整和改革各级各类机构以及机构内部各单位、各层次的职责权限关系,规范各级各类机构以及机构内部各单位、各层次的编制,规范各级干部的职权范围和政治、生活待遇,并要有专门的机构进行铁面无私的监督检查,以保证责权落到实处,保证机构高效运转。从而,将法制引入行政机构的运作过程,使权力的运行有法可依,使机构改革的成果以法律的形式肯定和巩固下来,克服机构变动的随意性、无序性。
(四)只有加强行政法制建设,才能实现行政管理法制化