2021-4-9 | 行政立法论文
本文作者：陈光 单位：大连理工大学公共管理与法学学院
显然，以地方立法合作为基础的区域立法离不开协调，尤其是对于区域立法活动的顺利开展而言，协调更是至关重要。那么，区域立法协调该如何进行，又由谁来负责呢？王春业教授在其《区域行政立法模式研究———以区域经济一体化为背景》一书中，以区域行政立法为例，回答了这两个问题。他主张由区域内的各行政区划政府的负责人组成区域行政立法委员会，作为区域行政立法机构，然后由该机构通过相应的立法制度和协调机制来制定和通过区域行政立法。诚然，此建议是在考虑我国当前政治体制和区域发展特点基础上提出的，有其现实合理性和有效性，但未意识到这一模式可能带来的难以估量的变革成本和运行成本，这也将在很大程度上削弱其实践可行性。为此，本文建议设立区域立法协调委员会专门负责区域立法的协调工作。
一、区域立法协调：机构抑或机制
尽管当前区域立法研究的学者对于何为区域立法尚未形成较为一致的看法，但是对于区域发展过程中需要立法协调这一观点几无异议，问题或争议主要在于由谁来协调以及如何进行协调。关于区域立法或区域发展所需立法协调方式的论述，主要侧重于两个方面：①侧重于主张设立某种形式的区域立法机构或协调机构，来实施区域立法或进行区域立法协调，如宣文俊针对长三角的法制协调提出应建立长三角区域统一的立法机构，可将其定名为长三角立法协作会，由长三角各省、市的人大负责人、人大代表和政府代表组成［１］。②侧重于论述通过某些立法协调机制的建构来对区域立法进行协调，这些协调机制包括签订协议、召开联席会议和实行立法信息共享与交流等。叶依广将上述纷争称之为“机制与机构之争”，并且他以长三角区域合作（包括立法合作）协调为例，阐述道：“机构重要论”突出强调必须由国务院出面，组建具有权威性、指导性、有效的“超过省级”的协调机构，甚至提议称之为“长三角一体化促进委员会”，而“机制决定论”倡导者的立论建立在对“跨省协调机构”提议的批判上，认为跨省协调机构的作用不可高估［２］７。这一阐述基本上可以概括当前学者在区域立法协调该以何种协调方式（机构抑或机制）为主这一问题上的两种主要观点，以及各自的理由或依据。需要注意的是，无论是“机构重要论”还是“机制重要论”，任何一方都不曾明确地排斥对方的存在及其意义，所不同的是对机构还是机制的强调程度不同而已。正如叶依广指出的那样：“机构重要论对机制的重要性没有提出任何反对。在他们看来，尊重市场规律是所立协调机构的‘铁律’。”［２］８因此，“机构重要论”和“机制重要论”二者之间并非一种非此即彼的对立关系。
就区域立法协调而言，究竟该如何认识并处理机构与机制的关系呢？回答这一问题之前，需先明确关于区域立法和区域立法协调的界定问题，当前也主要存在两种观点，一种是将区域立法理解为中央或地方立法机关就某个特定区域的立法，与之相对应，所谓的区域立法协调指的是通过中央或地方立法来协调特定区域内或不同区域间的经济、社会发展，协调的内容主要是经济、社会发展的方略，当然也包括立法活动及内容上的协调；另一种则是将区域立法理解为特定区域内的地方立法机关就区域内共同事务所进行的合作立法，它强调的区域立法协调主要针对区域内各地方立法机关所进行的立法活动以及立法结果。如王春业在其书中以区域行政立法为例，指出：“对于相关省份的省际间共同事项而言，中央行政立法缺乏针对性，而地方规章的范围又过于局限。为此，对于在政治、经济、文化、自然条件等方面有许多相同或近似的经济区，有必要构建一种打破行政壁垒的、跨行政区划的、能在一定经济区域各行政区划共同适用的新型地方行政立法模式，本书称之为‘区域行政立法’。”［３］２本文是在第二种观点的基础上来使用区域立法和区域立法协调这两个概念的。这样，区域立法协调的机构与机制问题便有了更为明确的指向：特定区域内地方立法主体关于区域共同事务而进行的立法合作的行为及其结果。既然如此，机构协调与机制协调的差别及其原因何在，以及又该如何评价这两种观点呢？结合王春业书中的相关论述，可从以下几个方面进行分析：
首先，从词义上来看，“机构”强调区域立法协调的组织性，而“机制”则强调协调的制度性。“机构”是由一定数量的人为特定目的结合而成的组织。当前，区域立法协调中的机构主要指的是由特定国家机关（如国务院或省级政府）批准设立的、公权力色彩浓厚的正式组织。如针对西部大开发建议建立西部开发委员会，作为西部开发而特设的专门机构。由西部开发委员会主席在国土开发整治委员会主席及相关部委首脑参与，并听取国土开发整治的审议机关意见的基础上，制定西部开发基本方针［４］。如在长三角地区“由中央政府设立跨行政区的负责区域协调管理的综合性权威机构———区域协调管理委员会，以及区域经济联席会议、区域经济联盟或协调委员会等机构，并赋予相应的规划和调控权，由它来处理解决单一地方政府无力解决的问题。该机构的一项重要职责便是制定并监督统一的市场竞争规则和政策措施及其实施”［５］。而“机制”指的是在把握并尊重事物发展规律或机理的基础上，自发形成或人为设计出的各种制度或规则。区域立法协调机制则是在把握区域立法自身及其作用于区域经济、社会发展的基本原理的基础上，人为设计出的各种制度或规则体系。区域立法协调机制“体现并作用于整个区域立法过程中的各个阶段。如进行区域立法之前，我们可以通过订立区域协议、制定区域立法规划和进行区域立法论证等机制加以协调；在区域立法过程中可以构建区域立法听证、广泛吸收社会公众参与和区域成员分别通过区域立法结果等机制，而司法审查、区域法律评估和区域规范性文件清理等则可以作为区域立法之后的协调机制”［６］２。
王春业在区域立法协调问题上持机构论，即“由区域内各行政区划政府有关人员在协商自愿的基础上组成区域行政立法委员会，作为区域行政立法机构”，但是他所主张建立的区域行政立法委员会已经不限于立法协调的功能，而享有了实体立法权，也即“经中央国家权力机关或国务院授权，就同样的或类似的事项制定能适用于各行政区划的统一的区域行政立法”［３］２，这使得该机构成为国家立法机关之一。笔者对此表示异议。区域行政立法委员会从人员组成和组织化程度上看，它只是区域内各行政区划政府有关人员在自愿基础上组成的一个松散性组织，并不具备一个完整的机构特别是作为正式国家机构的所有要件，同样也无法独立承担一个国家机构所应承担的法律责任。因此，由区域内各行政区划的政府有关人员在协商自愿基础上成立一个区域立法协调委员会，然后辅之相应的立法协调机制，远比组成一个区域立法委员会行使区域立法权更符合实际，也更为实用。