2021-4-9 | 行政立法论文
本文作者：陈霄 单位：中南财经政法大学法学院
一、新生代农民工与区域行政立法的提出
（一）新生代农民工的社会分析
农民工是改革开放后社会经济转型时期的特殊产物，20世纪80年代后期、尤其为90年代后期的“民工潮”充分体现了这一群体在经济社会发展中的重要作用。随着时间推移和代际更替，农民工群体的内部结构也逐渐发生历史性转变，一批生于20世纪80年代后的新型农民工悄然崛起。学界在2001年便注意到了这一群体，并使用了“新生代农村流动人口”这一概念，[1]近年来调查发现，我国1.5亿进城务工的农民中，1980年后出生的已约有1亿人，占该群体的60%多，随着时间推移，该群体将完全由这一代农民工所构成，这一代农民工在社会经济中日益显示出其重要力量。2010年1月31日，由国务院发布的2010中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次使用了“新生代农民工”这一提法，标志着官方将这一概念正式纳入了制度设计的范畴。与老一代农民工相比，新生代农民工具有鲜明的特征：受过相当程度的教育，加上接触使用现代通讯媒介技术较为熟练，使他们视野和思想更加开阔丰富；他们多数较少务农甚至根本没有务农经历，使得他们不愿意再返回农村，而是更加迫切地渴望融入城市谋求自身的发展；他们在社会发展和城市生活中逐渐有了强烈的自我意识，维权意识开始觉醒，对公平正义的诉求也更加强烈。作为对社会结构产生革命性影响的一群，新生代农民工成为改变我国城乡面貌的决定性力量，他们身上具有的与上一辈的不同点，为城市行政和公共管理提出了新的考验和要求。尽管新生代农民工各方面素质较第一代农民工有了明显提高，然而其生存发展仍面临许多困境：由于政治参与度低，缺乏话语权，许多政府部门在制定公共政策时很少考虑这一群体，甚至是以侵害和牺牲他们的利益为代价获得短视发展，新生代农民工依然遭到来自城市各方面的人为排斥，始终处于边缘化的位置，在各种公共资源的占有中处于劣势。然而在户籍制度、社会保障体系、住房政策、教育体制等各种领域，保护这一群体的相关制度设计仅刚刚破题，因此新生代农民工依然未能摆脱社会弱势群体的地位。面对这一群体的问题，2010年中央一号文件中明确要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。如何保护这一弱势群体的利益，为各种相关制度设计提出了新的要求。
（二）新生代农民工保护与区域行政立法的提出和理论扩展
1.新生代农民工保护与区域行政立法的提出
区域行政立法是我国行政法学的一个新课题，与其他区域行政问题（如区域行政协议、区域行政协调等）一样，当前对该课题的研究讨论主要建立在区域经济一体化的现实基础上。所谓区域经济一体化，是指“在一个主权国家范围内，地域上较接近或地理和文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，按照区域经济发展的总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置生产要素，推动区域经济协调发展，以提高区域经济总体效益的动态过程”。[2](P30)本质上看区域经济一体化，是一种建立在生产社会化基础之上，生产要素在市场作用下与各地区之间自由流动、优化配置的过程，反映到上层建筑则是各地区间法律、制度、政策等一体化的过程。在我国，地方政府拥有一定的行政立法权，这种地方立法权的设计初衷在于发挥地方政府管理地方事务的积极性，然而也存在着导致地方行政立法分散化、碎片化的可能，表现为：在区域经济一体化背景下，一些带有强烈地方保护和行政垄断色彩的地方政府立法，往往成为了阻挠区域经济一体化的行政壁垒，限制了生产要素的自由流动；或者各地区对一些共性问题规定不一，造成行政立法冲突，使得生产要素流动失衡，区域经济难以协调发展等。从行政法角度观察，这种区域经济一体化下的行政立法分散碎片化本质上是“地方政府在竞争过程中利用行政权力对经济要素的自由流动进行阻碍、分割的结果”。[3]因此，解决这一问题的关键在于地方政府间达成合作，通过行政权在一体化区域层面上的再配置与协调来改变原本行政权力各自为政的分割状态，从而实现生产要素在地区间的自由流动和优化配置，这种区域层面上的行政权的协调即是区域行政。新生代农民工劳动力作为一种生产要素，对其保护自然要建立在这种生产要素的自由流动基础上。区域行政主要包括区域行政协调、区域行政协议、区域行政规划、区域行政立法等。从保护新生代农民工角度来看，区域行政立法是一种最佳的选择方式，原因在于：对于区域行政协调来讲，其主要是一种法律冲突的事后补救，这种事后性决定了在区域经济一体化中，区域行政协调只能是一种必要的补充机制，对区域行政来说最重要的还是事前的未雨绸缪，尽量避免冲突发生。从这一点出发，区域行政协议、区域行政规划和区域行政立法都是有效的选择，然而区域行政协议、区域行政规划往往缺乏强制力，无法避免地方政府不合作、合作后不落实等现象的发生，其不可诉性也解决不了维权意识较强的新生代农民工提出事后救济的问题；尤其是区域行政协议，一般为行政机关之间达成的对等的公法契约，其主体为行政机关，这一公法契约的达成缺乏普通公民的参与，然而对于新生代农民工来说，政治参与是一个事关改变其弱势地位的基本保证，“是其经济要求在政治上的集中反映，也是农民工其他权利的基础”。[4]因此，事前能保证新生代农民工参与、事中对具有强制执行力、事后可以提供救济途径的区域行政立法成为保护新生代农民工的一个有力武器。
2.新生代农民工保护与区域行政立法的理论扩展
前面提到过，作为行政法学的新课题，当前对区域行政立法的研究是建立在区域经济一体化的现实基础上。这种研究模式从“行政立法”这一概念出发，认为“上有国务院行政法规和部门规章，下有省级和较大市的地方规章，而中间空隙较大”，[5]因此在这个中间层次中增加新的立法形式——区域行政立法，来满足区域经济一体化的需要。笔者认为，将区域行政立法定义在国务院和省级、较大市的中间层次里是有局限性的。首先，从理论上分析，这种定义方式是从“行政立法”概念出发，前提即是认为行政立法是一种制定和发布行政法规跟行政规章的行为，从而把区域行政立法中的“区域”也限定为有权制定地方政府规章的行政地区，而将不享有地方规章制定权、但有权制定其他规范性文件的行政地区排除在外。造成这一限制性解释的原因在于对“行政立法”概念的理解不同。学界对“行政立法”一直有不同的理解，其中包括认为“行政立法是行政机关依照法定权限和程序制定具有法律效力的规范性文件的活动”，[6](P181)即只要是制定行政规范性文件都属于行政立法，因此，如果单从“行政立法”这一概念出发，区域行政立法的范围可以包括那些仅有政府规范性行政文件制定权的地区。其次，从实践来看，如前所述，区域经济一体化下行政立法冲突的本质是地方政府各自为政，利用行政权力对经济要素的自由流动和优化配置造成的阻碍。区域行政立法正是为了协调地区间的行政权、实现生产要素在地区间的自由流动和优化配置。既然区域行政立法的现实基础是为了解决地区间经济发展问题，就没有理由对“区域”加以限制，凡是存在经济一体化的地区之间都可以包括进这个范畴。而且，上述对“区域行政立法”的限制性定义，往往把“区域”的理解限定为因地理位置、历史传统、政策扶持等因素所形成的几大经济区，如长三角经济区、京津唐经济区、东三省经济区、泛珠江经济区等。新生代农民工作为一种生产要素，在这些大的经济区之间流动的现象是存在的，然而从新生代农民工未来的发展趋势来看，其作为生产要素的流动将更多地发生在小城市、小的经济区域之间。这么判断的根据在于，今年中央一号文件规定：“大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇积聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”，这一规定清楚地表明“县城发展正在成为中央政府解决新生代农民工问题的一项重要战略举措”，[7]因为大中城市容量有限，就业释放已基本稳定，农民工挤在大都市去住“贫民窟”已被拉美国家的实践证明为死路一条，因此新生代农民工城市化的唯一路径只能是“县镇化”、加强县镇经济建设。届时在新的经济发展政策下，小城市间的经济一体化问题也将凸现出来，保护新生代农民工的权益，自然不可忽视这些小的经济区域，对区域行政立法的内涵，自然还应扩大到包括无权制定地方行政规章、但有权制定其他规范性文件的小型城市经济区域。