城市住房群租的政治经济学分析

作者：顾书桂 单位：上海社会科学院

城市住房群租（以下简称群租）在中国不是一个新现象。2006年上海就开始打击群租，2011年打击群租更上升成为中国国家层面的行政行为。单纯从打击群租的范围由上海扩大到全国看，不难断言21世纪前10年群租在中国有愈演愈烈的趋势，群租已经不是一种可有可无的偶然现象，而是有着深刻的社会和经济根源的常态选择。本文拟从政治经济学的角度分析中国群租产生的原因，从而为中国群租问题的根治提供一些建设性的意见。

一、群租的定义与危害性

住房群租是一个新名词，目前还没有一个权威的定义，但基本内涵比较容易把握。根据上海市《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定（试行）》，“居住房屋应当以原规划设计的房间为最小出租单位，不分门进出的客厅、厨房、卫生间等均不得单独出租；一间房屋只能出租给一个家庭或一个自然人，出租给家庭的，家庭人均承租的居住面积不得低于5平方米”；“居住房屋不得分割搭建若干小间，按间或按床位出（转）租”。根据中华人民共和国住房和城乡建设部《商品房屋租赁管理办法》，“出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住”。从上海与国家的两个版本的规定看，群租必须具备三个最基本的特征：第一，人均租住建筑面积低于最低标准；第二，缺乏独立的进出通道；第三，出租房间小于原规划设计。其中，人均租住建筑面积低于最低标准是群租最核心的内容，因为人均租住建筑面积过低是缺乏进出通道和原规划设计被破坏的根本原因。以人均租住建筑面积过低为特征的群租最明显的好处有两个：一是承租人房租较低，二是出租人租金极大化。但群租的危害性也是显而易见的：对于承租人来说，群租的家具设施十分简陋，卫生条件差，房东只收钱不管理，居住环境比较恶劣；对邻居和居住小区其他业主来说，群租带来的问题也不少，因为单位建筑面积的居住者数量过多，会导致建筑物负载加大，物业设施设备负荷增加，不仅带来消防隐患，相邻业主的居住环境也会变差；特别是群租人员杂，流动性大，不仅可能扰民，更会带来治安问题。然而在危害如此之多、之大的前提下，群租在中国愈演愈烈，只能说明群租在现阶段的中国有明显的合理性。那种片面强调取缔群租的行为，对自住业主而言是狭隘的极端利己主义，对政府而言则是治标不治本的敷衍塞责。中国的群租现象远没有人们现在所想的那么简单。

二、土地财政是中国群租愈演愈烈的根源

理论上来说，群租首先应该与住宅经济资源的市场化配置有关。从城市住宅供求的基本原理（顾书桂，2010年）看，城市住宅供给分两种，即优质住宅和普通住宅；优质住宅供给刚性，提供效用的绝对额大，必须遵循市场竞购原则，因此与普通消费者的关系不大；普通住宅由于地基供给限制条件相对较少，供给弹性较强，从而可以满足所有消费者的基本居住需求。然而在市场经济条件下，普通住宅只是可以满足所有消费者的基本居住需求，而不是没有任何限制。这是因为：第一，普通住宅也有生产成本，低于这一成本的市场价格，是不可能激励厂商将普通住宅提供出来的；第二，普通住宅的建安材料可以由市场竞争性供给，但地基有可能因为政府垄断而使供给刚性，因此普通住宅的供给弹性是以普通住宅地基的供给弹性为前提的；第三，市场机制内在地使收入分配两极分化，因此不是所有的消费者都有足够的支付能力购买自己必需的生活资料；第四，住宅作为最大宗的基本消费资料，当其作为商品时，购买力不足的消费者群体规模是最大的。这四方面的原因决定了完全依靠市场，消费者有相当一部分是不可能满足自己的基本居住需求的。所有消费者都能满足自己的基本居住需求的可能性与政府充分履行公共财政职能特别是住房保障职能密切相关。市场比政府更能实现经济资源的优化配置，只能推导出市场在经济资源配置中应该发挥基础性作用，但不能下结论说市场能够完全取代政府的作用。相反，市场不是万能的，市场也有失灵的时候。在市场失灵的局部领域，政府应该弥补市场的不足，从而达到整个社会经济资源配置的最优化，住房保障就是政府弥补市场不足的一个重要内容。政府提供住房保障，对相关消费者而言就是提高他们的支付能力。这种提高是相对的，可以直接提高他们的支付能力，从而增强他们在普通住宅市场的购买力，使他们由原来的买不起变为现在的买得起，也可以直接降低普通住宅的支付价格，间接提高他们的支付能力，一样能够实现他们住有所居的最终目标。政府提供住房保障的具体模式选择，既取决于政府的主观决策和客观财力，更取决于基本的经济制度和经济环境。

惟一可以肯定的是，市场经济条件下，政府提供住房保障有一个最佳规模。它涵盖不能足额支付商品化普通住宅生产价格的所有中低收入消费者，因为政府提供住房保障必须依靠财政的收入再分配功能。在税率不变的时候，税基越大，征税额越大，反之则越小。由于面向普通住宅的消费者的基本居住需求是刚性的，而面向优质住宅的消费者的发展和享受居住需求是弹性的。这就是说，政府保障的消费者收入水平越高，在住房保障需求规模迅速扩大的同时，政府从优质住宅消费者那里获取的财政收入因为优质住宅消费者规模的急剧收缩而会迅速变少，因而保障能力大大变小。政府提供住房保障的财政收支矛盾会迫使政府将住房保障规模限制在最优的均衡点上。当然，如果政府没有住房保障的压力，不仅意味着市场均衡点以下的中低收入消费者不能满足基本居住需求，还意味着普通住宅的生产价格不再稳定，而会像优质住宅一样螺旋式上升，甚至比优质住宅上升得更快（顾书桂，2011年）。原因在于当代社会，政府不是垄断了土地所有权就是垄断了土地开发权（张俊，2007年）。作为商品的土地的市场价格越高，政府从中获得的财产税、流转税、所得税和行为税等就越多。从自身经济利益的最大化角度出发，政府也有推高地价从而推高房价的强大动力。当普通住宅市场价格由于政府推动而离开均衡点变得越来越高时，支付能力不足的消费者规模当然也就越来越大。对这部分消费者来说，基本的居住需求不能通过市场购买或政府保障得到正常满足，就只能通过群租的方式非正常地得到满足；对政府来说，由于摆脱了住房保障的制约，政府利用自身的行政垄断权力或垄断的土地所有权肆意推高房价而追求自身经济收益的最大化，无疑是土地财政的最典型形式。中国自1998年城镇住房体制改革以来，以上海为代表，群租愈演愈烈，除了用土地财政来解释外，很难找出其他理由。