2021-4-9 | 行政革新论文
本文作者：刘国萍 单位：浙江财经学院财政与公共管理学院
行政学家B•盖伊•彼得斯认为:“对于体制转换中国家和发展中国家而言,在追求政府部门最大经济效益的同时,必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。”“官僚制”一词来源于法国，最初的字面意思是“官员的统治”。官僚制作为一种社会组织的特殊形式，给予理想至高无上的地位，由德国官僚制理论的奠基人马克斯?韦伯提出。他指出官僚制是一种高度理性化的组织机构，是指一种依职能和职位进行分工和分层，以明确规则为主线，强调规范化和高效率的组织体系和管理方式。韦伯的理想官僚制理论奠定现代组织理论的基础。“官僚制精神”，实质上就是一种理性精神。这里的理性精神具有多方面的含义，如规范官僚行为的法律法规、组织程序及契约等等，它们体现了现代社会的科学精神、法制精神与理性精神，摒弃了传统经验型管理所掺杂的大量人治因素。
1.官僚制的主要内容
韦伯的官僚制组织是一种理想类型的组织结构形态及其行为模式。韦伯的组织理论的主要内容为：
1.1价值取向的理性化，注重合理的分工，和效率在组织中要根据专业技术进行分工，在这个体系中，人们之间的差别只有能力的区别，与身份和社会地位无关。行政组织要明确分工，在组织内部，其岗位要根据自身的实际需要由与之对应的专业人才来任职，运用其专业的知识，因此官僚组织必须提供系统全面的专业培训,促使行政人员改进办事方法,提高工作效率,最终成为某一领域的专家。
1.2组织结构纵向上“金字塔”式的层级节制官僚组织中，按照权利及命令服从的关系，形成自上而下金字塔形的序列，权利按照工作的需要自上而下分解，上下级之间严格按照等级划分，不同于社会按照身份的分层，没有人身的约束，只有专业技术和知识的差别。
1.3组织管理非人格化行政管理人员在处理公务时去除私人感情，不可以看人办事，行为要以理性为指导，不同于传统社会中人身依附关系，只接受上级的指挥或是自己的身份地位，不受传统社会等级的约束。
1.4制度化及对法理化规则的尊崇官僚制组织的构建，分工，人员的选拔等都是由法律明确规定，它是行政的执行工具，不是情感的载体。组织有一套严格的规章制度体系，行政管理人员必须在制度规定的权力范围内按照法规行使职权。
2.官僚制视角下西方行政改革的实践
20世纪70年代，西方世界爆发了经济危机，危机的爆发也严重影响了公共行政的发展，大部分国家都不同程度的面对着行政机构臃肿、效率低下、财政赤字等行政问题。因此，行政改革的呼声被提到了前所未有的高度，虽然其在20世纪以官僚制为基础开展的行政活动带来了巨大的发展，但是其也不是完美无缺的，面对官僚体制下管理的各种困境，西方世界开始了“摒弃官僚制”的“政府再造”改革浪潮，其措施包括：
2.1行政改革趋向于市场化
由于长期以来存在的绩效下降，腐败，赤字等问题，西方国家通过将国企与公共事业产权的转移，让市场来承担生产服务的任务，减轻政府的负担，同时也提升了公共服务的效率与质量。引入市场机制和私营部门的管理方式，重塑政府与公众的关系，行政活动趋向于顾客取向的伙伴式合作。新的服务是以伙伴合作关系为基准的，是互相协作的过程。政府致力于磋商，谈判，解释等方式，实现与社会，公民等的互动，最大限度调动社会的力量。
2.2建设参与型政府
传统官僚体制的金字塔式结构及集权限制了行政人员工作的积极创造性，不利于公众参与。要使行政组织的结构趋于平行网络化，以知识为基础，相互依存。平时的管理活动中注重内部的管理与外部公众的参与相结合，特别是吸收基层公务员，社会团体的参与，形成合作网络，加强政府的回应性。
2.3放松内部规制，增加政府的应变能力
1993年“戈尔报告”就曾指出：“美国政府的绩效不佳，问题不在于政府职员的懒惰与无能，而在于繁文缛节和规制如此令人窒息，以至于扼杀了哪怕一丁点创造性。”其主张简化预算，改革采购等体制，清理过时的规制等等。同时政府的应变力要求改变永久化的机构和终身雇佣制，尝试设立临时性的工作机构及雇佣临时工作人员。政府及其机构要有足够的能力根据环境的变化制定相应的政策，而不使用固定的方式回应新的挑战。西方行政改革的浪潮并没有从根本上动摇官僚制的制度框架与组织结构基础，虽然众多的西方发达国家对官僚体制进行了一系列改革，但官僚制范式仍然在发达国家的现实生活中具有顽强的生命力。更重要的是，新公共管理运动并没有创立一种新的组织体系，它只是以成功的组织机构为蓝本，对官僚制组织进行的某种修正，其核心文化仍然是官僚文化。
3.我国行政改革面临的困境与挑战正如卢梭曾经说过的：“如同没有任何一件衣服适合所有人的身体一样，也没有任何一种固定的制度适合所有国家”。一个理论在一些国家获得了成功，但是现实中没有放之四海皆准的理论，如果将其放到另外一个场合使用，就要看其是否适合。我国就因为各种原因，对我国的行政改革提出了很大的挑战。
3.1政治思想上传统官僚制的影响
中国有两千多年的封建历史统治，不过其官僚制不同于韦伯的理性官僚制。中国传统的世袭官僚制，强调人治，缺乏法律有效的约束和秩序。官员也是根据等级的高低而形成相互依附的关系，皇帝依赖于权威，这样的行政效率易低下。传统的官僚制对中国的影响深远，当然其也是与中国文化的发展相适应的，也对公众的政治思想起到支配作用，使人们的政治价值观发生潜在的变化。虽然近几十年的发展为理想官僚制奠定了一定的基础，但是目前行政组织仍然存在非理性化的运作低效率等问题，绝大多数行政人员还存在着"官本位"以及计划经济时代的行政思想，没有形成与当前改革同步的思想，传统因素对行政改革仍然存在着很大的影响。
3.2没有充分发掘理性官僚制的优点
理性官僚制出现在西方发达国家进入后工业社会的阶段，社会的发展要求政府行政方式的转变，因此开始了对官僚制的研究及反思。我国是一个发展中国家，理性官僚制作为一种行政管理制度，是适应工业化初期我国的发展需要的。我国现在主要面临着官僚制不足的困境，行政效率低下，技术化程度不高，缺乏有效的规范，现代理性精神缺乏、规则认同感缺位、经验行政大行其道，党政二元行政负面影响较大，我国的官僚制虽然还未发育到西方发达国家那样的成熟度，但是由于计划经济体制惯性的影响使得政府机构臃肿、人员庞杂，已进行的历次政府机构改革虽然取得了很大成效，但始终无法摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈。可以说，现时的中国行政体制正处于官僚制不足阶段，官僚制的合理性尚未得到发挥，其理性精神尚未得到张扬。因此，继承理性官僚制理论，行政完美面临的问题就是官僚制的不足，与西方国家官僚制太多的过犹不及截然相反。