2021-4-9 | 行政革新论文
本文作者：颜如春 单位：重庆行政学院公共管理教研部
深化行政改革，进一步转变政府职能，突破统筹城乡发展的行政体制、机制障碍，从根本上克服现行城乡行政管理体系的局限性，构建统筹城乡发展的行政管理体系，是充分发挥政府在统筹城乡发展中主导作用的关键。深化行政改革，构建统筹城乡发展的行政管理体系，重点是:转变政府职能，形成统筹城乡发展的政府职能架构;重塑行政体制，建立统筹城乡发展的行政管理体制;完善行政机制，健全统筹城乡发展的政府运作机制。
一、转变政府职能:形成统筹城乡发展的政府职能架构
(一)科学定位各级政府的职能
根据统筹城乡发展的需要，以及各层级政府在整个行政管理体制中所处的不同地位和功能，科学界定省、市、县(区、县级市)、乡镇(街道办事处)的职能定位。将决策、规划、调控三大权限进一步上收，市场监管、公共服务、社会管理三大职能进一步下移。以重庆市、区县和乡镇三级政府体制为例，应进一步明确市、区县和乡镇三级政府的职能定位。
1．市级政府职能。进一步整合市级部门职能，将市级政府的职能重心定位为“决策、规划、指导、协调，监督”;把决策权、规划权、调控权等上移和相对集中于市级部门，以打破城乡分割和各类规划自成一体的规划体制，建立城乡一体、各类规划定位清晰、功能互补、衔接协调的规划体系。
2．区县(区)职能。合理界定区县(区)职能，将区县政府的职能重心定位为“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”。推进管理、服务重心下移，市级政府可将部分执行市场监管、社会管理和公共服务的职能以行政委托的方式下放给县(区)级政府，逐步实现行政组织的扁平化，以缩短行政链条，进一步提升县(区)政府的执行效力、监管能力和服务能力。
3．乡镇政府职能。科学划分乡镇政府职能，将乡镇(街道办事处)的职能重心定位为“执行落实政策、社会综合治理、提供公共产品、保障公共服务，营造良好生活环境”。建议逐步减少或取消乡镇政府(街道办事处)直接参与经济建设的职能，转向以提升社会管理和公共服务能力为核心，逐步实现由基层行政组织向直接为居民服务的“公共服务中心”转变，最终形成决策、执行合理区隔与协调的纵向组织体系。
(二)明确政府职能转变的重点
1．切实履行经济调节职能。进一步完善区域经济调节体系，加强经济管理部门之间的协调与协作，提高综合运用投资、财税、用地、物价等经济手段调控经济运行的水平;进一步放开要素市场，减少和规范政府对资金、人力资源的直接支配;进一步强化统筹城乡发展职能，促进城乡三产业的协调发展;进一步转变经济增长方式，增强预测、预警和风险应对能力，促进区域经济又好又快发展。
2．切实履行市场监管职能。在放宽市场准入的同时，规范市场主体行为，维护市场主体利益;强化对市场秩序和消费安全的维护，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管;深入整顿规范市场秩序，改革行政执法体制，推进综合行政执法试点经验，重点打破地区、城乡分割和行业垄断，健全和维护统一市场体系，健全行业自律体系和社会信用制度。
3．着力强化社会管理。探索城乡互动的社会管理新格局，增强政府维护公共安全，处置突发事件和维护社会稳定的能力，建立城乡统一的突发公共事件应急体系;加强政府应对新时期各种社会矛盾的能力，建立健全利益表达机制、利益协调机制和人民内部矛盾化解机制，特别是重点解决好城乡居民普遍关注的就业、上学、看病、社保和收入分配等问题:培育和规范社会中介组织等各类民间组织，拓宽政府职能外移渠道;充分发挥城乡基层自治组织的作用，实现政府调控机制和社会协调机制互联、政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的政府和社会共同治理的格局。
4．着力强化公共服务职能。推进城乡基本公共服务的均等化，特别是强化政府在公共服务制度安排和公共物品供给方面的职责，促进公共服务尽快向农村延伸;优化公共资源配置，注重向农村、基层和欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全体市民的基本公共服务体系;以发展社会事业和解决民生问题为重点，加大对农村教育、卫生、科技、文化和社会保障等的投入;加强农村公共设施建设，以农村的道路、供水、供电、通讯、农产品市场设施等为重点，切实改善农村的生产生活条件;强化农民工管理和服务，消除农民工融入城市的体制障碍;强化促进城乡公共服务均等化的财政保障，确保更多的财政资金投向农村公共服务领域;扶助弱势群体，促进社会公正和谐。
(三)把握政府职能转变的着力点
1．实现“四个分开”。通过政府与市场、企业、事业和市场中介组织分开，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，打破政府无所不管、包揽一切的格局，把政府职能限定在有所必为、有所不为的合理边界之内，促进政府全面、正确履行职能。
2．推进政府职能“瘦身”。努力实现“全能政府”向“有限政府”的转变。政府要进一步退出微观经济领域，切实减少微观管理，重点搞好宏观规划、政策制定和监督管理。
3．开展政府部门“定责任”试点。按照权责一致原则，明确和细化部门责任，改政府部门“三定”规定为“四定”规定，根据责任大小、多寡定职能、定机构、定人员编制、定经费，并建立相应的政府效能监察、机构编制督查机制作为保障，推进行政权力与责任挂钩，促使政府依法全面履行职能。
4．把城乡统筹的职能融入党委、政府及各个部门的常规性职能中。着力扭转政府职能配置“重城市轻农村”倾向，改变以行业、产业管理为基础的职能配置模式，把农村和城市作为有机整体统筹考虑职能配置，实现政府对农村服务的全覆盖。把统筹城乡的职能融入各级部门常规职能中，设置相应处室，赋予相应职能并加以考核，形成系统的既管城又管乡的工作机制，确保统筹城乡发展落实到位。
二、重塑行政体制:建立统筹城乡发展的行政管理体制
(一)纵向调整:理顺行政层级
1．推进“省直管县”进程，减少城乡行政管理层级。第一，冻结地改市审批。在还没有实行“市领导县”体制的地方，维持现状。第二，搞好试点。可以在借鉴直辖市管理模式，比如重庆市三级政府行政管理经验的基础上，逐步推行省直管县的改革试点。第三，扩大县级的权力。以扩大县级的财政权作为出发点，强化县级政府管理职能，逐步弱化地级市对县级的干预。在条件成熟时，全面实现省、县、乡三级领导体制。