乡村水利设施融资困难及策略

作者：刘晓妮 侯军岐 单位：北京信息科技大学经济管理学院

0引言

2011年国务院一号文件是中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定。可见水利设施建设已经提高到国家战略高度。近年来我国频繁发生严重水旱灾害，充分证明了加强水利设施建设的重要性和紧迫性。在加快水利发展过程中，农村基础水利设施建设关系到国家的发展和稳定。农村水利设施可以分为大、中、小型三类（如表1）。近年来，国家高度重视农村水利基础设施的建设，但是农村小型水利设施建设情况不容乐观。主要的原因在于农村水利设施建设存在融资困难。分析和解决农村小型水利设施建设的现状与融资问题，寻找摆脱融资困境的对策刻不容缓。

1农村小型水利设施融资现状及困境

1.1农村小型水利设施融资现状经过多年的探索和实践，我国农村小型水利设施建设融资主要形成了以各级政府的财政拨款、银行贷款、企事业单位的赞助以及农民自筹资金等途径为主的融资模式。但是由于农村小型水利设施具有公益性和非盈利性的特点，银行贷款模式的运用比较难。因此现阶段，农村小型水利设施建设资金主要依靠各级政府的财政拨付、社会公益性捐助和农民自筹。

1.1.1地方政府财政拨款为主改革开放以前，我国的小型水利设施建设采用政府扶持农民出工投劳的做法，改革开放以后，投资形式发生了重大改变，我国政府对农村小型农田水利工程支出份额从1978年的56.0%下降到了1990年的24.6%，下降了约31个百分点。[1]而近年来，国家对水利设施建设的力度逐渐提高，但中央政府资金主要用于支持农村大型的水利设施建设和抵抗洪涝灾害的水利设施的建设。由于农村小型水利设施建设工程规模小、工程级别低，建设项目很难争取到上级的拨款或者财政补贴，所需资金大多只能依靠地方政府财政支出，因此地方政府的财政支持成为农村小型水利设施建设资金的主要来源。

1.1.2社会公益性捐助和农民自筹资金为辅地方政府的财政支持具有局限性，具有一定规模的水利设施建设获得政府的财政补贴相对容易，但对于那些小规模的农村小型水利设施，如农民自用的机井、毛渠等很难得到地方政府的财政支持。农民为了用水方便，通常会以村或组为单位，自筹资金，进行小型水利设施的建设。近年来，社会各界投身到公益事业中的积极性不断提高，社会的公益性捐助也逐渐成为农村建设小型水利设施资金的来源之一。在国家的各项政策的引导下，各级政府不断引导公益性资金投入到贫困的农村和西部地区，公益事业涉及的领域在不断扩大。农民自筹资金和公益性捐助在一定程度上缓解了政府财政的压力，但是农民在建设小型水利设施方面还是面临着融资难的局面。

1.2农村小型水利设施的融资困境综合分析农村小型水利设施融资的现状，当前农村小型水利设施融资面临的困难除了有农民自筹资金额度小，构建的小型水利设施安全性差意外，主要还存在以下几个方面：政府财政支持力度不足；融资渠道狭窄；社会性的公益性捐助的连续性不够。

1.2.1地方财政支持力度不足由于地方政府的财政能力有限和资金管理体制方面存在缺陷，致使地方政府不能有效的将财政拨款用到农村小型水利设施建设过程中。虽然国家每年都会对农村水利设施项目投入大量资金，但需要省、市、县匹配约50%的项目资金额度。[2]对于一些富裕的地区，地方政府可以承受，然而对于一些贫困地区，匹配额度通常是不能及时到位的，严重影响了农村小型水利设施的建设。地方政府财政支持不够，农民生活水平又不高，自筹资金修建水利设施可能性更小，使得贫困地区面临用水紧张和防汛抗旱的难度更大。在有些资金管理体制不完善的地区，专款得不到专用，出现水利设施建设专项资金被挪用到了其他农村基础设施的建设中，导致国家投入的农村水利设施建设资金不能落到实处，影响了农村水利设施的建设，打消了农民自筹资金修建水利设施的积极性。

1.2.2公益性捐助资金的连续性差近年来，在各级政府的号召下，参与到公益性事业特别是参与到贫困农村中的公益性事业的企业越来越多，声势也越来越浩大。但是由于公益事业是企业的自愿行为，因此公益性资金对农村小型水利设施建设只能起到缓解的作用。社会各界的公益性捐助具有一定的局限性，它不具有连续性和持久性。在农村小型水利设施建设过程中，除了前期的工程款以外，后续的维护支出和管理支出也需要大量的资金。但是公益性捐助的连续性不强，通常都是一次性行为，只能在一定程度上缓解农村小型水利设施建设资金不足的压力。对于小型水利设施建成后的维护等各项后续支出，只能依靠村委会和农民自筹的资金。

1.2.3融资渠道单一农村小型水利设施的融资方式主要依靠政府补贴、农民自筹资金和社会公益性捐助，相对于盈利性企业的融资方式还是比较单一的。农村小型水利设施融资渠道单一的原因是由多种因素造成的，其中主要原因在于它的非营利性和自用性。融资机构在风险可控的范围内，愿意给盈利性企业投资，因为营利性企业是以盈利为主要目的，能够给融资机构带来经济上的收益，因此营利性企业采取银行贷款、融资租赁、风险投资等途径进行融资相对容易。然而，与企业不同的是农村小型水利设施并不具有盈利性，相反，它具有自用性、非营利性和公益性等特点，不能给投资者带来经济上的利益。农村水利设施的自用性和公益性的特点在很大程度上限制了融资渠道的多元化。

2农村小型水利设施融资困境成因

通过2011年国务院的一号文件，足以看出国务院对于大型水利设施的建设方面和建立健全基层水利服务体系方面的重视程度。但是，综合农村发展状况和农村小型水利设施建设的具体情况分析，我国农村小型水利设施建设融资困境的成因是多方面的。

2.1农村管理体制有待完善我国农村实行农民自治管理，在管理上存在一定的局限性。在农村小型水利设施筹建、使用和管理等环节的管理还有待完善。农村的小型水利设施大多数是公有资产，不出资或者少出资的农民同样能够享受到基础设施带来的所有好处。因此会出现农民“搭便车”的现象，导致农民自筹资金建设水利设施积极性不高，筹资数额低等现象出现。再加上农民在使用水利设施的过程中不注重保养和维护，导致公共设施管理费用和维护费用居高不下，使得农村小型水利设施建设资金短缺更加严重。地方政府对建设农村小型水利设施的重视程度也是影响融资困难的成因之一。农村小型水利设施不同于大江大河的治理等大型水利工程，它们具有规模小，受益范围小的特点，因此很难争取到国家的政策性拨款。即使国家提供政策性拨款用于农村建设，由于各级政府管理体制、发展的侧重点和重视程度不同，资金很难落实到农民的小型水利设施建设方面。