2021-4-9 | 水利设施论文
作者：鲍春生 单位：南阳师范学院
一、农村水利设施建设模式的回顾
我国的水资源相对匮乏，而且时空分布不均，严重影响了我国农业生产的稳定。新中国成立后，为了扭转农业靠天吃饭的窘境，政府集中社会资源，加大了对农村水利设施的建设力度，采取了在土地集体所有制基础上的强制动员机制。这种模式调动了大量的人力、物力资源参与水利设施建设，从而使农田水利设施基本得到完善。实施家庭联产承包责任制后，农民获得了耕地的使用权，拥有生产剩余的支配权，极大地解放了农业生产力，但导致了强制性社会资源动员机制削弱。为了加强对农村水利设施的建设和维护，基层政府主要依靠收取“村提留、乡统筹”的农业税作为资金来源，并通过“两工”（农村劳动积累工和义务工）作为制度支持。在这种模式下，农民在农闲时有义务参加农田水利建设，同时还可以获得一定报酬，维持了农民参与农村水利设施建设的积极性，并使水利设施在一定程度上得到了维护。农村税费改革后，“两工”政策被取消。作为“两工”政策的替代，农村的基础设施基本上依靠“一事一议”制度来维持，这种制度是对传统的农村集体公益事业建设观念和做法的更新，它强调农民对农村事务的自主管理，实现村民自治。但“一事一议”制度在执行中遇到高额的交易成本问题，而且没有完全建立起替代原来“两工”政策的建设模式，造成了农村水利设施资金投入不足，农业生产用水的私有化与水利设施供给的公共化之间的矛盾更加激化。
二、农村水利设施现行建设模式存在的问题
1.关于农村水利设施建设融资渠道由于我国农村水利设施的所有权属于农村集体，农户只拥有使用权且没有意愿投资农村水利设施建设，这就导致了农村水利设施建设缺少具体的投资主体。因此，我国农村水利设施建设主要依靠政府的财政投入，项目建设的筹资渠道比较单一。而且税费改革后的“一事一议”制度也使基层组织无法筹集足够的资金进行公共设施建设，造成了农村水利设施投资的不足。目前水利工程遍及各个农区，许多设施自家庭联产承包责任制以来几乎没有进行大型修复，实际所需资金比较庞大，仅仅依靠财政投入根本满足不了需求。
2.关于农村水利设施建设效率农村水利设施建设工程量大，施工具有一定难度，需要依靠大量的劳动力和设备的投入。在“一事一议”制度没有明确农村水利设施建设模式的情况下，农户利益的不一致以及农村基础设施建设巨大的协调成本，使其很难在农村水利设施建设上达成共识。另外随着农村社会的发展，大量青壮年纷纷外出，农村很难再组织起大规模的劳动力参与水利设施建设。因此在以家庭为单位的生产方式下，传统的公共基础设施投资模式无法满足水利设施建设的要求。
3.关于农村水利设施维护水利设施在使用过程中，不可避免地会出现泥沙淤积、渗漏崩塌等现象，甚至会因地质灾害、极端天气等因素造成功能受损乃至整体工程瘫痪，因而农村水利设施需要经常性的修复。但从产权制度上看，农村水利设施具有公共物品特点，其所有权、使用权都无法为单一主体所拥有，农户可以在不付出成本的前提下免费使用水利设施，这种很强的外部性使农户产生了大量的“搭便车”行为。因此，农村税费改革以后，由于资金和农户积极性的缺乏，农村水利基础设施的维护是一个不容忽视的问题。
三、PPP融资模式在农村水利设施建设中的创新
PPP是PublicPrivatePartnership的缩写，即公共部门与私人企业合作模式，也称“公私合作”融资模式，是指政府、营利性企业和私人非营利性组织为了建设基础设施项目，或为了提供某种公共物品和服务，以特许经营协议为方式，并通过合同明确各自的权利和义务，形成一种伙伴式的合作关系，以确保合作项目顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP融资模式以其独有的特点而得到广泛应用，特别是在公共设施建设领域已经有了许多成功的范例。PPP融资模式为农村水利设施建设提供了新的思路，但需要根据农村的经济与社会状况进行创新。该模式上的合作主体可以由政府、企业和农户组成：①政府负责水利设施的规划，从宏观和全局上规划水利设施，统筹水资源的分配。②企业参与农村水利设施的建设，对于具有经营性质、能够产生投资回报的项目，企业获得政府特许的经营权利，可以利用水利设施从事养殖业、种植业；对于不具有经营性质的项目，政府则采用招标的方式选择施工企业，利用公共财政经费进行建设。③农户拥有水利设施中水资源的使用权利，能够利用水资源进行农业生产，参与水利设施建设的工程验收，分享水利设施的经营成果。PPP融资模式的应用将有效地促进农村水利设施建设，消除传统模式存在的问题。首先，将PPP融资模式引入农村水利设施建设项目之中，可以为私营部门的资金进入农村水利设施建设创建平台，减轻政府长期以来的财政负担，拓宽融资渠道，从而加快水利基础设施建设。其次，在基于PPP融资模式的农村水利设施建设中，企业的参与将会促进机械化工具的普遍使用，并采用先进的项目管理方法，从而提高水利设施的建设效率。最后，建设企业获得政府的特许经营权利，为确保投资回报率，需要保持较大的水资源储量；为此，企业会自觉加强对基础设施的维护与管理。
四、PPP融资模式下农村水利设施的建设
1.农村水利设施的规划
农村水利设施的主要作用在于协调区域内水资源的时空分配，为农业生产和农民生活提供基础性保障，但由于农村水利设施具有公共物品的特点，导致了农村水利设施在规划建设中利益关系非常复杂。在PPP融资模式中，政府需要转变角色，由水利设施的供给者转变为监督者，将政府从不擅长的工作中解脱出来。在农村水利设施建设的合作机制中，政府利用较强的宏观统筹能力和协调能力，负责农村水利设施建设项目的规划与设计，所有建设项目都应该以政府部门的规划为蓝图，使水利设施能够全面协调不同农户间的用水权利，确保建设项目能够为农业生产和农民生活服务。同时政府还需要在水利设施规划中协调农户与农户之间、企业与农户之间的利益关系，确保发挥农村水利设施的作用。
2.农村水利设施的建设
在PPP融资模式中，政府可以通过特许经营的方式，鼓励企业参与农村水利设施建设。与分散的农户相比，企业具有强大的技术力量和施工机械设备，可以克服农村水利设施建设劳动力不足的弱势，从而降低施工成本，提高项目建设的效率。在农村水利设施项目建设的初期，由企业自主筹集资金投资建设，鉴于农村水利设施项目的收益率较低，可以由政府为企业提供优惠的资金支持，甚至提供担保，确保农村水利设施建设拥有充足的资金投入。在工程施工过程中，将成熟的项目管理经验引入水利设施项目，利用招标投标的方式，选择具有一定资质和施工技术的企业进行水利设施的建设。在竣工验收时，建设多方位的项目验收体系，由政府负责组织对工程验收，建立监理制度负责对工程的技术测评，组织工程所在区域的农户代表参与验收，实现对水利设施工程的全面质量管理。