养老保险革新的重要性

作者：池学勇 程凌 单位：长春大学经济学院 北京大学元培学院

事业单位(InstitutionalOrganization)，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。①在我国，事业单位承担了一定的公共服务职能，而相应的此种职能在西方通常由社会公益组织来承担，从这个意义上讲，事业单位可以看做是我国的特殊产物。在我国由计划经济向市场经济转轨过程中，事业单位仍然作为一个既不同于政府机关又不同于企业的特殊整体存在于经济活动中，也是改革的遗留产物。

1事业单位养老保险改革的必要性

作为世界上人口最多的国家，我国面临着人口老龄化和“未富先老”的双重难题。1999年，我国老龄人口占全体人口的比例达到国际公认的老龄化社会标准7%，截至2008年底，我国65岁及以上人口达到1.69亿人，占全国总人口的8.3%。②上世纪90年代，我国企业开始实行养老保险改革，在全国范围内推行企业和个人共同承担、社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。在这次养老保险改革中，国家机关和事业单位没有被列入改革范围———养老保险费用依旧由国家财政完全拨付，个人不缴费，养老金标准以本人工资为基数，按工龄长短计算发放。这便是从90年代延续至今的养老保险“双轨制”。在这种制度下，企业职工的养老金替代率(养老金与退休前工资的比率)为60%左右，而事业单位职工的养老金替代率高达90%。多年来通行的事业单位养老保险制度给国家财政带来了沉重负担。截至2005年底，全国事业单位工作人员超过3035万人，占全国财政供养人数的近80%。1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，而目前已远远超过千亿元，增加了20多倍。因此，为了应对人口老龄化带来的沉重财政负担，“双轨制”养老保险的改革势在必行。

2事业单位养老保险改革历史回顾

1992年，原人事部下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点。但最终由于各地试点步调不一，一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案，改革以失败告终。2009年1月，国家人力资源社会保障部下发《事业单位养老保险制度改革方案》，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行试点。此次改革的对象是事业单位分类改革后从事公益服务的事业单位，改革的主要内容包括:养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

3事业单位养老保险改革联动效应分析

本次改革是对我国事业单位的一次全面修整，在提升事业单位效率、保障社会公平、减轻财政负担、塑造服务性政府形象等方面具有重大的意义。本次改革中，事业单位将在科学分类的基础上采取4项配套改革措施，分别为事业单位的养老保险改革、人事制度改革(聘任制)、工资制度改革(绩效工资制)和财政投入体制改革。但是事业单位改革并不是4项改革措施的简单加总，各种措施之间的联动作用是不能忽视的。从直觉上来看，同样作为事业单位改革的配套措施，养老保险改革和人事制度改革、工资制度改革、财政投入体制改革应当是互相支持的。养老保险改革的实施对其他三项改革或多或少地创造了有利的条件，产生了一些积极的作用，但四者之间的联动关系情况并不局限于间接的影响。

3.1养老保险改革与人事制度改革

养老保险改革对人事制度改革的影响在几种改革措施中是最为显著，也是最为直接的。养老保险改革从技术上解决了事业单位“聘任制”由于无法解决聘任制员工的养老保险问题而最终流于形式的尴尬局面，为人事制度的改革提供了保障与活力。从事业单位的层面来讲，养老保险改革畅通了人员退出机制，解决了实施“聘任制”的后顾之忧，将事业单位的人事管理自主权大大加强了，有助于事业单位的人事管理实现由被动向主动的转变。聘用制是事业单位四项改革措施最早实现的，但是在人员退出机制方面，由于养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度的改革进程相对滞后，事业单位虽然可以在形式上实行聘用合同制，但却无法真正解除或终止相关人员的聘用合同。因为一旦终止或解除合同，也就意味着将没有充分社会保障的未聘人员推向社会。而我国事业单位是计划经济体制的遗留，自从成立以来就和政府有着千丝万缕的联系，因此无法将可能给社会带来不稳定因素的人员推向社会。因此，人员退出渠道不畅通也使得事业单位难以充分转换用人机制，在人事管理方面基本上处于一种被动的局面。事业单位养老保险制度改革的启动，将为畅通事业单位人员的退出机制起到推动作用。改革前事业单位员工的养老金由财政直接拨款、事业单位负责下发，属于“单位保险”的层面;改革后事业单位员工的养老保险账户的主体由统筹账户和个人账户部分组成，由社会发放，转向“社会保险”。在新的养老保险的体制下，一旦合同到期，人员离岗，其在职期间积累的统筹账户和个人账户也将为员工提供养老保证。解决了未聘员工养老问题的后顾之忧，事业单位的退出机制才真正搞活，聘用制才能真正实现。从事业单位员工个人层面来讲，养老保险制度的改革也促进了员工的自主流动，从根本上加快了聘用制改革的进程。养老保险改革之前，事业单位员工的养老金均由单位直接发放，离开单位就会落入没有养老金的境地，因此在原有体制下，事业单位员工对事业单位高度依赖。假使员工有向企业流动的意向，随着工作年限的加长，到企业从头开始积累个人账户的机会成本就越大，人员流动也就越难实现。事业单位养老保险改革之后，养老金由社会发放，个人对原事业单位的依赖程度大大降低。只要工作满15年，即使脱离单位，仍然可以领到在职期间所积累的统筹账户中的基础养老金和个人账户的基本养老金;工作不满15年的员工虽然不能领取基础养老金，但也可以一次性获得其个人账户的积累。可见，养老问题脱离原事业单位，事业单位员工更换工作的机会成本就会大大降低，自主流动的可能性就会大大上升，岗位聘用制也就会得到员工自发的支持。因此，养老保险改革既自上而下地解决了事业单位的隐患，又自下而上地鼓励了人员流动。可以想象，没有养老保险的改革，事业单位的聘用制最终只能成为一句口号。